Beslissen voor de Buurt

Beslissen voor de Buurt De Rol van Evaluatieframes bij de Beoordeling van Bewonersinitiatieven in Charlois en Delfshaven

Wijnand Kerklaan 283859wk Masterscriptie Sociologie - GVB Woorden - 10050 1e lezer Anne van Summeren 2e lezer Emiel Rijshouwer

1

Abstract - In dit interpretatieve onderzoek naar de beoordeling van aanvragen voor bewonersinitiatieven is de bijdrage van evaluatieframes aan het evaluatieproces in de Rotterdamse gebieden Charlois en Delfshaven geanalyseerd. Gebiedsambtenaren schrijven in dit systeem adviezen over ingediende aanvragen voor bewonersinitiatieven, waarmee de leden van de gebiedscommissie vervolgens deze aanvragen (gedeeltelijk) toekennen of afwijzen. Na data te verzamelen via observaties bij vergaderingen van gebiedscommissies en interviews met commissieleden en gebiedsmanagers, zijn

drie

evaluatieframes inductief afgeleid van deze gegevens. Dit is ten eerste bestuurlijke instrumentaliteit, waarin het verhelpen van gebreken in wijken centraal staat, ten tweede competente zelfstandigheid, waarin het uitbreiden van mogelijkheden voor de publieke sfeer de prioriteit is, en ten derde normatieve rechtvaardigheid, waarin de eerlijke verdeling van het participatiefonds over de gemeenschap voorop staat. Deze drie frames sturen verschillende evaluatiepraktijken in de gebieden, waardoor respondenten verschillende oordelen ontwikkelen over lokale bewonersinitiatieven. Deze studie concludeert dat frontlijnfunctionarissen door verschillende evaluatieframes toe te passen andere evaluatiepraktijken gebruiken om uiteenlopende oordelen te ontwikkelen.

Keywords: Participatiesamenleving; Evaluatieframes; Lokaal Bestuur; Bewonersinitiatieven; Civic Entrepreneurs

1. Introductie "Niet meepraten, maar meedoen!" Zo wil de gemeente Rotterdam haar bewoners verleiden zelf initiatieven te ondernemen op de straten van de stad. Deze straten moeten tot bloei komen, of gaan gonzen met activiteit, of, het is maar net hoe je het bekijkt, de ontmoetingsplek van de buurt worden. Hoe je het ook wil zien, in de basis komt het erop neer dat ondernemende bewoners de ruimte krijgen activiteiten in de buurt ontplooien en zo iets bijdragen aan het publieke domein. Dat publieke domein ligt tegenwoordig niet meer in de deelgemeentes, maar in de 'gebieden' van de stad. Met deze verandering wil de overheid laten zien dat ze dichter bij de burger staat dan voorheen. Met Rotterdammer-gericht beleid en participatiebudgetten voor elk gebied doet het bestuur flink zijn best om dit allemaal soepel te laten verlopen. Op gebiedsniveau houden deze hervormingen in dat ambtenaren en functionarissen die direct met bewoners in contact staan zich faciliterend opstellen. In de wijken en stadsgebieden van Rotterdam, waar de wegen van burger en bestuur elkaar dagelijks kruisen, vervullen deze streetlevel bureaucrats (Lipsky, 1980) een mediërende rol tussen de gemeente en haar bewoners. Zij zijn 2

de spil tussen het participatiebeleid en de praktijk in het gebied. Door de meer 'bescheiden' houding van de overheid verandert de rol van deze frontlijnwerkers (Oude Vrielink & Verhoeven, 2011; Baetens, 2013:2), die in dit nieuwe systeem de rol van civic entrepreneurs innemen (Leadbeater & Goss, 1998; Durose, 2009; 2011). Dit houdt in dat deze functionarissen zich burgergericht

dienen

op

te

stellen.

Tijdens

het

uitvoeren

van

hun

taken

kunnen

gebiedsambtenaren en commissieleden niet louter procedures volgen. Hun werk in de gebieden berust naast regelgeving en gemeentelijke afspraken op contacten met bewoners, collega's, en de lokale gemeenschap. Via lokale kennis en street smarts (Durose, 2011:984) maken deze frontlijnwerkers vervolgens pragmatische afwegingen om tot beslissingen te komen. Eén van de kerntaken van deze lokale functionarissen is het beoordelen van aanvragen voor steun aan bewonersinitiatieven. Deze aanvragen dienen aan formele criteria te voldoen - o.a. kwaliteit van de aanvraag, openbaarheid van de activiteit, meerwaarde voor de omgeving, en sociaal draagvlak - om in aanmerking te komen voor subsidie (Gemeente Rotterdam, 2014a). Wanneer het voorstel van bewoners aan deze checklist voldoet, kan het met de zegen van het gebiedsbestuur uitgevoerd worden. Hier komt echter meer bij kijken dan het nalopen van een checklist.

In

het

Rotterdammer-gerichte

bestuurlijke

systeem

vormen

functionarissen

pragmatische oordelen op basis van hun specifiek lokale kennis. Hierdoor is dit beoordelingsproces niet louter cognitief en bureaucratisch van aard, maar zijn sociale dimensies essentieel voor besluitvorming. Commissieleden en gebiedsambtenaren moeten in dit proces eens worden over de juiste toepassing en interpretatie van de regels. Ze zoeken tijdens het evaluatieproces naar overeenstemming over de waarde van criteria en initiatieven. Volgens Michelle Lamont (2009) zijn emotiewerk en sociale interactie cruciaal in dergelijke evaluatieprocessen. Hun oordeel is hierbij afhankelijk van de culturele inbedding en sociale identiteit van commissieleden, aangezien deze actoren gesitueerd zijn in specifieke sociale netwerken. Terwijl hun begrip van waarde en kwaliteit contingent is aan deze specifieke omgeving, worden ze gevraagd de waarde van het initiatief voor het hele gebied vast te stellen via algemene criteria. Door hier frames - interpretatieschema's waarmee individuen betekenis kunnen geven aan gebeurtenissen, ervaringen kunnen duiden, en acties kunnen motiveren - aan toe te voegen, is het mogelijk de verschillende betekenissen die individuen ontwikkelen via interacties op micro-niveau binnen evaluatieve culturen te analyseren (Asad & Bell, 2014). De uitkomsten van deze interacties hebben vervolgens invloed op de uitvoering en praktijken van evaluatie. Dit evaluatieproces is interessant om te onderzoeken, aangezien kritische onderzoekers opmerken dat de nieuwe verhoudingen tussen burger en bestuur tot spanningen leiden (Taylor, 2007; Durose, 2009; Oude Vrielink & Verhoeven, 2011; Tonkens & Verhoeven, 2011; Schinkel, 2012). Hoewel er nieuwe ruimtes en mogelijkheden ontstaan voor initiatieven van burgers, wijst Taylor (2007:314) op de blijvende dominantie van de overheidsagenda over de bijdrage van

3

burgers. Zo zou het bestuur verantwoordelijkheden voor de buurt aan gemeenschappen en individuen overdragen om problemen die het zelf van belang acht aan te pakken (Oude Vrielink & Verhoeven, 2011:379; Schinkel, 2012). Tegelijkertijd probeert de gemeente bewoners zoveel mogelijk zelf aan zet te laten, door zich dienend te gedragen en ruimte te maken voor initiatieven. Enerzijds wil deze bescheiden overheid participatie aanjagen en activiteiten van burgers aanvullen; anderzijds wil ze de touwtjes in handen houden en haar stempel op activiteiten drukken. Door de evaluatie van plannen voor bewonersinitiatieven te onderzoeken, wordt het duidelijker hoe functionarissen in de praktijk met deze dubbelzinnigheid omgaan. Besluiten zij bijvoorbeeld "dat 'goede initiatieven' die initiatieven zijn die de overheid ontlasten" zoals Oude Vrielink, Verhoeven, en van de Wijdeven (2013:14) stellen, of rekken zij juist de kaders van gemeentebeleid op? In Rotterdam beschikt ieder gebied over een eigen budget voor het realiseren van

bewonersinitiatieven.

Gebiedsambtenaren

behandelen

de

subsidieaanvraag

voor

bewonersinitiatieven en schrijven hier adviezen voor. Het is vervolgens aan de gebiedscommissie om te oordelen welke initiatieven een deel van het participatiebudget krijgen, waarbij zij het gevraagde bedrag geheel, gedeeltelijk, of helemaal niet kunnen toekennen. Deze commissie bestaat in Charlois en Delfshaven uit 15 inwoners van het gebied, al dan niet aangesloten bij een politieke partij, die door hun buurtgenoten zijn verkozen om deze functie uit te oefenen. Aangezien de bestuurlijke hervorming naar gebiedscommissies en het evaluatieproces voor het beoordelen van bewonersinitiatieven relatief nieuw zijn, kunnen functionarissen nog niet altijd gebruikmaken van bestaande conventies (cf. Swidler, 1986; Baetens, 2013). Juist op dit moment van relatieve onbestendigheid ligt het evaluatieproces open voor verschillende interpretaties en uitvoeringen. Het vervolg van dit paper staat daarom in het teken van deze vragen: Hoe en waarom kennen gebiedsmanagers en gebiedscommissieleden in Charlois en Delfshaven aanvragen voor bewonersinitiatieven toe? Welke evaluatieframes passen evaluatoren toe om tot hun oordeel te komen? Om deze vragen te beantwoorden verken ik eerst de veranderende rol van overheidsfunctionarissen in de gebieden, waarna de interpretatie van evaluatieprocessen volgt. Hierop start de bespreking van de achtergrond van de onderzochte gebieden en een verantwoording voor de toegepaste methoden. Vervolgens komen de drie verschillende evaluatieframes die beoordelingsprocessen kleuren voorbij, waarna de evaluatiepraktijken in Delfshaven en Charlois onderzocht worden. Afsluitend vat ik mijn bevindingen bondig samen en bespreek ik wat dit onderzoek kan bijdragen aan het debat.

2. Hervormingen van Stedelijk Bestuur & Netwerkende Functionarissen Het ontstaan van gebiedscommissies past binnen een bredere verschuiving van hiërarchische staatsvoering naar een doe-democratie met een bescheiden rol voor bestuur dat meer inclusieve besluitvorming nastreeft. De eerste concrete stap naar deze lokale hervorming is in 2010 gezet bij 4

de formatie van het Kabinet Rutte I. Om de bestuurlijke organisatie van Nederland dichter bij de burger te brengen, is toen onder andere het plan gepresenteerd om in de grote steden het aantal bestuurslagen te reduceren. Begin 2013 is het wetsvoorstel aangenomen dat gemeentebesturen de bevoegdheid om deelgemeenten in te stellen per 19 maart 2014 ontneemt (Gemeente Rotterdam, 2013a). De Rotterdamse Raad heeft daarop besloten om vanaf deze datum een model met gebiedsbesturen in te voeren, waarin compact vormgegeven gebiedscommissies deel gaan uitmaken van een samenhangend stadsbestuur. In dit verenigde bestuurlijke model moeten "de Rotterdammers uitgedaagd, verleid, opgeroepen, geprovoceerd, uitgenodigd en gestimuleerd worden om zelf het voortouw te nemen" (2013a:4). Hiertoe staat het stimuleren en faciliteren van bewonersinitiatieven als werkwijze centraal in de gebiedscommissies en bij de gebiedsambtenaren die het beleid uitvoeren. Nu resteert de vraag hoe dit beleid geïmplementeerd wordt en bij de bewoners in de wijk terecht komt. Hier biedt het werk van Michael Lipsky (1980) nuttige inzichten. Hij stelt dat beleid niet simpelweg van bovenaf wordt ingevoerd; integendeel, het ontwikkelt zich van onderop via het dagelijkse werk van lokale ambtenaren en krijgt daar pas echt vorm (1980:xii). Door de keuzes die zij maken, de conventies die zij ontwikkelen, en het omgaan met onzekerheden die zij tegenkomen, creëren zij de mal voor het beleid dat ze uitvoeren. Lipsky noemt (1980:3) deze functionarissen street-level bureaucrats: "public service workers who interact directly with citizens in the course of their jobs, and who have substantial discretion in the course of their work". Discretie, de ruimte om binnen vastgestelde kaders keuzes op eigen oordelen te kunnen baseren, is een belangrijk aspect van het werk van deze functionarissen. Zonder deze discretionaire ruimte zou het door contextuele complexiteit bijna onmogelijk zijn om de regels in specifieke gevallen toe te passen of over individuele gevallen te oordelen. Hun werkomgeving vereist niet louter onpartijdigheid, maar ook begrip voor speciale omstandigheden en de flexibiliteit om met deze complexiteit om te gaan. Deze dynamiek uit zich in het zoeken van een balans tussen enerzijds compassie en flexibiliteit en anderzijds onpartijdigheid en het strikt toepassen van regelgeving (Lipsky, 1980:15). De ruimte voor eigen inzicht wordt echter beïnvloed door de omgeving waarin de actor ingebed is: sociaal-economische, professionele, gemeenschaps-, beleids-, en culturele systemen mediëren zijn of haar keuzevrijheid. Daarbij is het besef gegroeid dat de overheid slechts één van vele actoren is die de samenleving organiseren (Hajer, 2003; Wagenaar, 2007; Baetens, 2013). Deze gedachte past geheel binnen het nu dominante governance-model van interactieve en inclusieve besluitvormingsprocessen, dat het eerdere model van de overheid als enige formele autoriteit binnen het politieke systeem heeft verdrongen (Durose, 2011:980). Nieuwe mogelijkheden voor handelen ontstaan in de ruimtes tussen bureaucratische, netwerk-, en marktsystemen. Dit heeft gevolgen voor ons begrip van street-level bureaucrats en de methoden die zij toepassen om hun werk effectief uit te voeren. Tegenwoordig zijn andere vaardigheden vereist van hen die aan de periferie van het lokale

5

bestuur werken om burgers bij besluitvorming te betrekken. Het beleidsperspectief waarin aanvullen centraal staat, in plaats van invullen, is hierbij bepalend voor het beeld van effectief lokaal bestuur (Oude Vrielink, Verhoeven & van de Wijdeven, 2013). In de oproep van het Rotterdamse stadsbestuur om inwoners te prikkelen "zelf het voortouw te nemen" (Gemeente Rotterdam, 2013a:4) klinkt dit perspectief duidelijk door. Gezien de transformatie naar participatiegericht beleid acht Durose (2009; 2011) het treffender de huidige rol van functionarissen die aan de frontlijn van het bestuur werken met de term civic entrepreneurs te duiden (cf. Leadbeater & Goss, 1998). Vanwege de toegenomen complexiteit die deze inclusieve bestuursvorm karakteriseert, is het werk van lokale functionarissen uitgebreid van het volgen van procedures en het aangaan van relatief eenvoudige contacten met burgers naar het opbouwen en onderhouden van duurzame relaties met de lokale gemeenschap. Durose verklaart (2011:991) dat deze civic entrepreneurs op hun lokale kennis1 vertrouwen om samen met bewoners strategieën te ontwikkelen voor het behalen van gebiedsspecifieke doelen. In Rotterdamse gebieden zijn gebiedsnetwerkers en -managers de "frontlijnambtenaren" (Baetens, 2013:3) die actief samenwerken met bewoners. Deze ambtenaren behandelen onder andere de aanvragen voor bewonersinitiatieven door met initiatiefnemers te praten, te kijken wat er al in de gemeenschap gebeurt, en in te schatten waar behoefte aan is. Op basis van deze informatie stellen zij per initiatief een advies op aan de leden van de gebiedscommissie. In het evaluatieproces sluit de functie van de gebiedscommissie aan bij die van frontlijnambtenaren. Commissieleden stemmen tijdens openbare bijeenkomsten over welke initiatieven steun krijgen van het participatiefonds van het gebied. Dit oordeel baseren zij onder andere op hun eigen ervaringen als bewoners van het gebied en het advies van de gebiedsambtenaren. Hoewel de meeste leden van de gebiedscommissie naast hun eigen werkzaamheden voor de gemeente werken2, verbinden zij net als frontlijnambtenaren de gemeenschap met het bestuur door duurzame contacten met netwerken van bewoners, instellingen, en ondernemers in het gebied op te zoeken en te onderhouden (Gemeente Rotterdam, 2013b:7). Daarbij beschikt de commissie net als frontlijnambtenaren over discretionaire ruimte bij het behandelen van bewonersinitiatieven, zeker nu er nog gezocht wordt naar de precieze vorm van dit beoordelingsproces. Beiden 1

2

6

Lokale kennis wordt vaak dialectisch tegenover professionele kennis of instrumentele expertise geplaatst (o.a. Yanow, 2004; Wagenaar, 2007). Clifford Geertz (1973) conceptualiseert lokale kennis als kennis die men verkrijgt door om te gaan met dagelijkse situaties in de context van het veld. Het is kennis die ontstaat door ervaringen die een gesitueerde actor opdoet door in een specifieke omgeving te leven; lived experience als basis voor kennis. Met deze kennis kan hij of zij situaties en handelingen die zich in deze omgeving voordoen juist interpreteren of 'lezen'. In een bestuurlijke context betreft lokale kennis meestal praktische kennis van de lokale situatie waar administratoren die niet direct met de specifiek lokale context in contact staan niet over beschikken (cf. Wagenaar, 2007:42). De dialectische dynamiek valt dan samen te vatten als gedetailleerde, lokale ervaringen tegenover reductionistische, algemene expertise. Gebiedscommissies bestaan uit 9 tot 15 leden, waaronder een voorzitter en maximaal twee vicevoorzitters, afhankelijk van het inwonersaantal van het gebied in kwestie. Volgens de Verordening (Gemeente Rotterdam, 2013b) is de maximale tijdsbestedingsnorm van de voorzitter en vicevoorzitters samen maximaal 1,2 fte, waarbij de voorzitter 0,6 fte toebedeeld krijgt en de vicevoorzitters samen de resterende 0,6 fte. Algemene gebiedscommissieleden krijgen een vaste vergoeding voor het bijwonen van enkele vergaderingen per maand.

vertrouwen op hun lokale kennis van het gebied om de waarde van initiatieven te interpreteren en situaties te 'lezen' (cf. Durose, 2009:36). Zowel gebiedscommissieleden als gebiedsambtenaren kunnen gezien hun activiteiten en verantwoordelijkheden als civic entrepreneurs worden geclassificeerd. Maar hoe kan het evaluatieproces an sich worden geïnterpreteerd?

3. Het Interpreteren van Evaluatie Binnen de culturele sociologie analyseren onderzoekers culturele processen waarmee mensen betekenis geven aan alledaagse handelingen en situaties. In dit kader is evaluatie een interactioneel proces dat de onderhandeling, definitie, en stabilisatie van waarde tussen actoren betreft (Lamont, Beljean & Clair, 2014:593). Dit verloopt via categorisatie van handelingen, ideeën, beelden, en/of actoren en legitimatie van diens waarde (Lamont, 2012:206). Hoewel eerdere studies voornamelijk gericht waren op de ontwikkeling van status en reputaties in culturele velden (o.a. Becker, 1982; Bourdieu, 1993) is de aandacht recentelijk verschoven naar meer formele processen van evaluatie in verschillende maatschappelijke velden (Lamont, 2009, 2012; Asad & Bell, 2014; Lamont, Beljean & Clair, 2014). Handelingen en ervaringen van actoren via latente of expliciete samenspraak met anderen in hun omgeving zijn in deze recente studies het onderwerp. Actoren maken in deze situaties gebruik van culturele repertoires met bijbehorende gewoontes en attitudes om over waarde te onderhandelen. Hoe algemene evaluatieprocessen in specifieke contexten vorm krijgen, is afhankelijk van deze culturele routines en scripts die actoren toepassen. Met een combinatie van deze interpretatieve literatuur, Lamonts (2012) 'sociologie van (e)valuatie' en Duroses (2009, 2011) analyse van civic entrepreneurs en de waarde van lokale kennis, wil ik in deze studie een dialoog aangaan3. 3.1 Evaluatiecultuur Fundamenteel in het onderzoek naar de dynamiek van beoordeling is de evaluatiecultuur waarin actoren gesitueerd zijn. Met het begrip 'evaluatiecultuur' conceptualiseert Lamont (2009:4) de consensus die binnen een bepaalde groep bestaat over het definiëren en evalueren van waarde. Dit komt overeen met de 'groepsstijl' (Eliasoph & Lichterman, 2003) van collectieven waarin actoren worden gesocialiseerd: een relatief duurzaam systeem van normen en waarden dat sociale actie beïnvloedt. Uit deze evaluatiecultuur putten actoren gedeelde betekenis: gedeelde standaarden van waarde, routines en scripts die gevolgd worden bij het beoordelen, en het begrip van kwaliteit. 3

7

Analyses van andere onderzoekers zoals Bourdieu (1993) en Latour (1987) zijn ook gericht op deze inbedding in relationele netwerken en hoe hierin de productie van legitieme kennis en waardebepaling als intersubjectief processen verlopen. In deze literatuur, die meer gericht is op cognitieve dimensies van evaluatie, blijven normatieve kwesties zoals eerlijkheid en rechtvaardigheid volgens Lamont (2009:265n54) onderbelicht. Haar sociologie van (e)valuatie is daarom als aanvulling op deze literatuur gericht op het vraagstuk van het tot stand komen van een intersubjectieve 'eerlijke' uitkomst.

Tevens biedt deze evaluatiecultuur richtlijnen voor het omgaan met machtsverhoudingen, hoe consensus te bereiken, en hoe grenzen aangegeven worden met andere systemen van waarde. Om het proces van evaluatie in deze culturen te analyseren, maakt Beljean (Lamont, Beljean & Clair, 2014:593n22) onderscheid tussen [i] criteria van evaluatie, [ii] technieken van evaluatie, en [iii] praktijken van evaluatie. i.

Criteria organiseren het beoordelingsproces. Op basis van deze criteria kunnen elementen van verschillende voorstellen worden vergeleken. Lamont (2012:212) maakt onderscheid tussen rigide formele criteria en meer idiosyncratische informele criteria. Formele criteria bestaan uit algemeen bekende aandachtspunten waarmee voorstellen systematisch worden beoordeeld. Bij het beoordelen van bewonersinitiatieven zijn dit richtlijnen die de gemeenteraad heeft opgesteld (Gemeente Rotterdam, 2014a). Informele criteria zijn daarentegen gebaseerd op persoonlijke voorkeur en expertise. Hoe deze criteria opgevat worden en zich tot elkaar verhouden is afhankelijk van de context. Wanneer evaluatie gezien wordt als cultureel proces spelen emoties en interacties noodzakelijkerwijs ook een rol bij het vormen van oordelen, zodat zowel informele als formele criteria het resultaat beïnvloeden.

ii. Technieken zijn instrumenten en middelen waarmee de beoordeling tot stand komt. De collectieve en materiële apparatuur die de acties van actoren structureert. Deze apparatuur verzamelt en ordent de informatie van verschillende partijen. Standaard formulieren zetten bijvoorbeeld aan tot het ordenen en representeren van informatie op vastgestelde wijze. Ook geeft het kwantificeren van bepaalde elementen van voorstellen tijdens het evaluatieproces vorm aan het begrip dat actoren ontwikkelen over de waarde ervan. Lamont (2012:213) wijst op het heuristische nut van dergelijke instrumenten voor het vaststellen van niet-economische waarde. iii. Praktijken manifesteren hoe evaluatie wordt uitgevoerd. Dit betreft de handelingen die actoren toepassen om gezamenlijk tot hun oordeel te komen. De evaluatiecultuur vormt de mogelijkheden van actoren, zoals de veldlogica bij Bourdieu (1993) praxis ingeeft. Dit is te zien in conventies, bijvoorbeeld wanneer de beoordelaar zijn of haar evaluatie op eerdere oordelen baseert (Becker, 1982). Tevens speelt de mate van transparantie een belangrijke rol in de uitvoering van het evaluatieproces. Een democratische context vereist bijvoorbeeld openbaar overleg en het publiceren van toegepaste criteria (Lamont, 2012:212). Bovendien is de reflexiviteit van de beoordelaar van belang: hoe men de eigen rol opvat, wat zich uit in hoe beoordelaars zich gedragen, de toewijding die zij voelen aan hun rol, en wat gepast gedrag is.

8

3.2 Evaluatieframes Dit model van evaluatieculturen gaat uit van relatief stabiele en duidelijk afgebakende groepen. Zodra iemand lid wordt van een dergelijke groep dompelt deze persoon zich onder in de groepsstijl van de gemeenschap (Eliasoph & Lichterman, 2003). Er bestaat dan relatieve zekerheid over hoe men zich dient te gedragen en welke betekenis of waarde specifieke objecten hebben, omdat dit in de gedeelde groepsstijl verankerd is. In de context van academische peer review koppelt Lamont (2009:58-64) deze groepsstijl aan de evaluatieculturen van verschillende intellectuele disciplines. De academici in haar studie delen een begrip van kwaliteit en hoe men tot een interdisciplinaire consensus kan komen, maar passen verschillende epistemische 'ordes van waarde' toe om hun oordeel te rechtvaardigen4 (cf. Boltanski & Thévenot, 2006). Wanneer actoren echter niet zo sterk gesocialiseerd zijn in groepsstijlen met institutionele logica, zoals het geval is in periodes van sociale transformatie (Swidler, 1986), heerst er meer onduidelijkheid, waardoor externe invloeden zoals de identiteit, ideologie, ervaringen, en sociale positie van verschillende actoren meer invloed krijgen op de evaluatiecultuur en praktijken. Gezien deze relatief onstabiele context waarin beoordelaars persoonlijke voorkeuren en ervaringen in de evaluatiecultuur introduceren en toepassen bij praktijken van evaluatie, stellen Asad en Bell (2014) voor om Goffmans (1974) concept van culturele frames te integreren in de studie naar evaluatieve culturen. Frames zijn interpretatieschema's waarmee individuen betekenis kunnen geven aan gebeurtenissen, ervaringen kunnen duiden, en acties kunnen motiveren. Door het gebruik van frames is het mogelijk de verschillende betekenissen die individuen ontwikkelen via interacties op micro-niveau binnen evaluatieve culturen te analyseren. De uitkomsten van deze interacties hebben vervolgens invloed op de uitvoering en praktijken van evaluatie. In figuur 1 is te zien hoe deze evaluatieframes zich verhouden tot de evaluatiecultuur en de hiervoor besproken criteria, technieken, en praktijken.

4

9

In Bourdieuiaanse modellen (o.a. 1993) internaliseren actoren de institutionele imperatieven van het (culturele) veld waarin zij zich begeven. In de strijd tussen actoren over legitimiteit en status gaat hij in principe uit van de strijd tussen de dominante waarden van verschillende hiërarchische velden. In het werk van Boltanski en Thévenot (2006) kunnen actoren uit meerdere ordes van waarde putten om sociale actie te rechtvaardigen. Mensen kunnen in dit heterarchische model verschillende rechtvaardigingen gebruiken om het sociale leven te organiseren. Hieruit spreekt een pragmatisch engagement met de sociale omgeving. Motivatie voor actie wordt hierdoor uit veelal politiekeconomische dimensies getrokken door meer normatieve dimensies zoals gemeenschap, familiariteit, en rechtvaardigheid erin te betrekken.

Sociale Wereld Ideeën over het gebied Zorgen over problemen in wijken

Evaluatieframes

Verwachting van participatie

Evaluatiecultuur

Effecten van Evaluatie

Culturele Scripts Betekenis van Criteria Waarde van Criteria

(On)Gelijkheid?

Machtsverhoudingen Culturele Grenzen Technieken

Evaluatiepraktijken

Inclusie of exclusie? Verandering of stagnatie?

Figuur 1: Verhoudingen tussen verschillende concepten (gebaseerd op fig.1 in Asad & Bell, 2014:5)

Deze benadering helpt de onderzoeker begrijpen hoe sociale actoren de voorwaarden creëren om voorstellen te beoordelen. Evaluatie is in dit model een cultureel proces waarin verschillende deelnemers via interacties tot een uitkomst komen. Deelnemers maken hierbij gebruik van frames vanwege hun persoonlijke achtergrond en disposities, niet omdat de institutionele logica hen specifieke frames oplegt (Asad & Bell, 2014:4). Wanneer er wel een dominante manier van het uitvoeren van evaluatie bestaat, zijn er in dit model meerdere legitieme manieren om de evaluatie uit te voeren. Evaluatoren ontwikkelen deze frames middels sociale ervaringen in andere maatschappelijke contexten en organisaties, maar ook middels signalen uit eerdere vergaderingen of evaluaties. In andere woorden zijn evaluatoren hier ingebed in verschillende netwerken van relaties waardoor zij uit verschillende culturele 'tool kits' putten om evaluatieve praktijken te vormen (cf. Swidler, 1986).

4. Onderzoekslocaties & Methodologische Verantwoording 4.1 Charlois en Delfshaven, Rotterdam, als case studies Als onderzoeksveld heb ik voor twee Rotterdamse gebieden met een roerige geschiedenis gekozen: Charlois op Zuid, en Delfshaven in het Westen. Beiden zijn pas aan het eind van de 19e eeuw met de gemeente Rotterdam samengevoegd. Door de sterke groei van de Rotterdamse haven hebben de gebieden zich in de eerste helft van de 20e eeuw snel ontwikkeld; er zijn toen veel woningen bijgebouwd, overwegend gesloten woonblokken met drie à vier bouwlagen. Vanaf de jaren 70 is er een kentering gekomen in deze dynamiek door de afnemende vraag naar arbeid in de haven en de instroom van nieuwe bevolkingsgroepen met relatief lage opleidings- en inkomensniveaus. Als 10

gevolg van onveiligheid, drugsoverlast, huisjesmelkers, en het wegtrekken van autochtone gezinnen verslechtert het imago van beide gebieden in de jaren '80 en '90 (Platform 31, 2009a; 2009b). In die jaren verschraalt de sociaal-economische situatie in de wijken, neemt de kwaliteit van de woningvoorraad af, en ontstaan spanningen tussen verschillende bevolkingsgroepen. Voordat een groot aantal wijken in Charlois en Delfshaven5 in 2007 tot 'Vogelaarwijk' wordt bestempeld, lopen op initiatief van de gemeente, woningcorporaties, en actieve bewoners sinds de jaren '70 herstructureringsprojecten om deze gebieden in fysiek en sociaal opzicht te verbeteren. Uit dit 'Vogelaarbeleid' ontstaan tevens programma's - Bewoners Activiteiten Fonds Delfshaven en Charlois in Actie - om bewoners zelf in staat te stellen om goede ideeën voor de wijk te realiseren. Charlois (64.530 inw.)6 is een gebied dat "van ver" moest komen (Gemeente Rotterdam, 2014b:4). Het is een relatief groene buurt met "veel potentie" (2014b:9) waar sinds de jaren van achteruitgang veel veranderd is, maar nog altijd het nodige werk te verrichten valt. De bevolking is relatief jong (49.9% 0-34 jaar; 46.6% voor Rotterdam) en multicultureel (45% autochtone huishoudens; 55.2% voor Rotterdam), maar laagopgeleid met een lager inkomen vergeleken met het Rotterdamse gemiddelde. Hoewel de situatie in iedere wijk anders is en specifieke sterke en zwakke punten kent die vertaald zijn naar verschillende prioriteiten en ontwikkelagenda's, blijft het verbeteren van de scores op de gemeentelijke Sociale en Veiligheidsindices een aandachtspunt voor het

gebiedsbestuur

(2014b:10).

Daarnaast

zijn

woonmilieu

en

talentontwikkeling

als

wijkoverstijgende aandachtspunten aangemerkt. Ook komen enkele knelpunten vaker terug in wijken: de verouderde woningvoorraad, verloederde buitenruimte, hoge mutatiegraad van de bevolking, weinig sociale menging (tussen jong/oud; sociale klassen; etnisch-culturele groepen; oude/nieuwbouw; blijvers/doorstromers), gebrekkige beheersing van de Nederlandse taal, hoge werkloosheid, en overlast (via hangjeugd en drugsproblematiek). Delfshaven (74.580 inw.) is een gebied met een relatief arme bevolking en hoge populatiedichtheid, maar in toenemende mate tevens een aantrekkelijk woongebied voor "de beter opgeleide nieuwe stedeling" (Gemeente Rotterdam, 2014c:4). Vergeleken met het Rotterdamse gemiddelde is de bevolking nog jonger (54.2% 0-34 jaar) en diverser (34.7% autochtone huishoudens) dan in Charlois. Nu het gebied in de lift zit, zoeken lokale functionarissen naar evenwicht in de aandacht voor kracht en problemen in de wijken. Het gebiedsbestuur is trots op de

5

6

11

In de Charter Krachtwijkenaanpak Rotterdam (Ministerie van VROM, 2008) staan West, Oud Zuid, en de Zuidelijke Tuinsteden aangegeven als geselecteerde wijken. Wanneer we deze indeling vertalen naar de huidige gebieden, blijkt dat Charlois en Delfshaven beiden grotendeels tot 'krachtwijk' zijn benoemd. In Delfshaven betreft dit de wijken Spangen, Tussendijken, Bospolder, Middelland, Delfshaven, en het Nieuwe Westen (NB Oud-Mathenesse, het Witte Dorp, Schiemond, en het Lloydkwartier niet genoemd). In Charlois gaat het om de Tarwewijk, Oud Charlois, Carnisse, Zuidplein, Pendrecht, en Zuidwijk (NB Heijplaat en de Wielewaal niet genoemd). Wegens lage scores op de gemeentelijke Veiligheidsindex 2012 gelden Carnisse, Tarwewijk, en Zuidplein in Charlois en Middelland, het Nieuwe Westen, en Tussendijken in Delfshaven ten tijde van het onderzoek als 'focuswijken' voor het bestuur (Gemeente Rotterdam, 2014b; 2014c). Gegevens in deze en de volgende paragraaf afkomstig uit Kerncijfers Wijken en Buurten 2014 van CBS Statline en de Buurtmonitor van de gemeente Rotterdam.

hoeveelheid en variëteit van maatschappelijke initiatieven in het gebied en de voortrekkersrol die het hiermee vervult in de stad. Bewonersinitiatieven zijn daarom één van de prioriteiten van het gebiedsbestuur, naast veiligheid, jeugd, problematiek achter de voordeur (inkomen, taal, geweld, eenzaamheid, schulden, emancipatie) en het aanpakken van hoofdroutes en winkelstraten (2014c:35-41). In de wijken zelf komen de volgende punten vaker naar voren: aanpakken van schuldproblematiek, verhogen arbeidsparticipatie, capaciteiten van bewoners bevorderen, buitenruimte aanpakken, betrokkenheid van bewoners vergroten, woon- en leefmilieu verbeteren, en criminaliteit en jongerenoverlast aanpakken. 4.2 Setting Vergaderingen van gebiedscommissies vinden iedere maand plaats op een openbare locatie. In Charlois is dit iedere maand op een andere locatie in een wijk binnen het gebied, maar in Delfshaven vindt het drietal vergaderingen dat ik bijwoon plaats in het Wijkcentrum Pier 80 in Tussendijken7. Voorafgaand aan deze vergadering krijgen de commissieleden 1 à 2 weken tijd om zich met de ambtelijke adviezen voor te bereiden op het bespreken van de aanvragen. Bij het opstellen van dit advies voert Opzoomer Mee een eerste formele check uit, waarna de gebiedsambtenaren met de initiatiefnemer contact opnemen en deze wanneer nodig assisteren met de inhoud van hun aanvraag. Dit advies wordt tijdens het voorzittersoverleg besproken alvorens het met de commissieleden wordt gedeeld. In Delfshaven beschikken de voorzitter en vicevoorzitters over een mandaat om tijdens dit overleg aanvragen tot €2500 af te handelen; in Charlois is een dergelijk mandaat na de zomer van 2014 afgeschaft. Charloisse commissieleden vervullen de rol van ambassadeur voor 2 à 3 wijken in het gebied, waar zij extra verantwoordelijkheden voor dragen; de Delfshavense commissie kent deze rol formeel niet. In beide commissies worden aanvragen per stuk besproken. De 15 commissieleden zitten, samen met de gebiedsdirecteur en een secretaris, met microfoons en naambordjes aan een Uvormige tafel die met de open kant naar het publiek toe is gekeerd. Wanneer gebiedsambtenaren de vergadering bijwonen, vinden zij doorgaans ergens een plekje in de zaal. De aanvrager wendt zich, wanneer deze aanwezig is8, in Charlois via een staande microfoon tot de commissie; in Delfshaven kan de aanvrager aanschuiven bij de commissietafel om de aanvraag nader toe te lichten. Na een vragenronde kunnen kiesverklaringen worden afgegeven alvorens de stemming plaatsvindt. In Charlois vraagt de voorzitter ieder lid afzonderlijk om zijn of haar oordeel; in Delfshaven worden via het opsteken van handen voor- en tegenstemmen geteld. Afsluitend is het relevant om te 7 8

12

Tijdens de vergadering van juni wordt besloten dit met ingang van juli te veranderen naar een wisselende locatie in het gebied. De aanwezigheid van de aanvrager is hierbij gewenst, maar (nog) niet vereist. In dezelfde vergadering van de commissie van Delfshaven wordt over de verplichte aanwezigheid van de aanvrager gestemd, maar dit voorstel wordt voorlopig niet aangenomen. Wanneer de aanvrager er niet is kan de gebiedsambtenaar die het advies heeft opgesteld vragen van commissieleden proberen te beantwoorden.

vermelden dat de Charloisse commissie sinds april 2015 met een gelimiteerd participatiebudget (€23.000 per maand) werkt, terwijl er in Delfshaven geen limiet op dit budget van kracht is. Het totale budget bestaat in 2015 uit €650.000, terwijl dit in 2014 ongeveer €750.000 was. 4.3 Onderzoeksmethoden Het veldwerk is in april, mei en juni van 2015 uitgevoerd, in de vorm van 10 observaties van openbare vergaderingen van gebiedscommissies en 17 kwalitatieve diepte-interviews met 11 commissieleden (waaronder 3 vicevoorzitters) en 6 gebiedsmanagers. In april heb ik vergaderingen in verschillende gebieden bijgewoond - Kralingen-Crooswijk, Noord, IJsselmonde, Hoogvliet, Charlois, en Delfshaven - om een idee te krijgen van de lokale verschillen in het evaluatieproces. Na deze eerste ronde heb ik op basis van de commissiegrootte, de recente geschiedenis van het gebied, de vorm van het evaluatieproces, en het aantal aanvragen dat in Charlois en Delfshaven werd behandeld voor deze twee gebieden gekozen. Vervolgens ben ik in mei commissieleden gaan benaderen voor interviews. Aanvankelijk heb ik ieder commissielid per email benaderd voor interviews, maar hier volgden dusdanig weinig reacties op dat ik commissieleden persoonlijk bij vergaderingen of telefonisch ben gaan benaderen. Deze 'doelgerichte' steekproef is ingegeven door een combinatie van mijn eigen oordeel, theoretische inzichten, en pragmatische overwegingen (Patton, 1990:169): ik heb eerst op basis van observaties en politieke affiliatie mensen gezocht met verschillende meningen, waarna ik afhankelijk was van beschikbare telefoonnummers en contacten tijdens vergaderingen om interviews op te zetten. Met gebiedsambtenaren heb ik aanvankelijk bij vergaderingen contact gezocht, waarna ik via collega's, per email, en/of telefonisch contact met anderen kreeg. Aangezien ik in Delfshaven via een kleine 'sneeuwbal' (Patton, 1990:176) louter gebiedsmanagers interviewde, ben ik in Charlois ook op zoek gegaan naar gebiedsmanagers, waardoor ik geen gebiedsnetwerkers in dit onderzoek heb opgenomen. Qua interviewlocaties ging mijn voorkeur uit naar openbare plekken in het gebied - bijv. wijkcentra, gebiedskantoren, en koffiehuizen - hoewel ik twee respondenten telefonisch heb geïnterviewd en eenmaal bij iemand thuis te gast ben geweest. Nadat ik het idee kreeg geen nieuwe informatie meer te horen te krijgen van respondenten, heb ik besloten geen nieuwe interviews meer in te plannen. In totaal leverde dit notities en observaties op van bijna 27 uur commissievergaderingen en ruim 14 uur aan opgenomen interviews. Tijdens vergaderingen maakte ik met name aantekeningen van de beraadslaging over aanvragen voor bewonersinitiatieven, terwijl ambtelijke adviezen voor aanvragen van tevoren openbaar werden gemaakt en bestudeerd zijn (zie tabel 1). Agendapunten die hier niet direct betrekking op hadden, waren in de meeste gevallen toch waardevol voor het ontwikkelen van mijn begrip van de lokale situatie en het functioneren van de gebiedsleiding. Tijdens semi-gestructureerde interviews vroeg ik respondenten naar het verloop van het

13

evaluatieproces en hun beleving hiervan. Dit gaf mij tevens de mogelijkheid mijn observaties en hypotheses met hen te bespreken en zodoende de validiteit van mijn inzichten te vergroten (Patton, 1990:189). Door criteria, technieken, en praktijken expliciet te bespreken, vertelden zij verhalen waarin evaluatieframes impliciet benoemd werden. Via deze verhalen geven respondenten betekenis aan hun acties en motieven binnen de institutionele kaders van regels en afspraken. Deze verhalen vormen zowel een microscoop voor individuele details als een telescoop voor het bestuderen van bredere thema's en patronen (Durose, 2011:983). Bij het analyseren van deze interviews heb ik attenderende begrippen uit mijn observaties en de literatuur afgeleid om codering te ontwikkelen en uiteindelijk samenhangende frames op te bouwen uit de losse verhalen. Tabel 1. Evaluaties van aanvragen voor bewonersinitiatieven

Ambtelijk Advies

Uitspraak Commissie

Toekennen Deel Afwijzen

Overnemen Aanpassen Afwijzen Totaal

Delfshaven april

7

8

4(2)*

14

5

0

19

mei**

6

1

0

8

0

0

8

juni

2

0

0(2)*

2

0

0

2

totaal

15

9

4(4)*

24

5

0

29

april

8

7

1

5

4

7

16

mei

6

6

0

4

7

1

12

juni

5

3

2

6

3

1

10

totaal

19

16

3

15

15

8

38

Charlois

* Adviezen voor ingetrokken aanvragen tussen haakjes. ** Advies voor bewonersinitiatief met aanvraag > €10.000,- door gemeente opgesteld.

5. Resultaten 5.1 Evaluatieframes: Beslissen voor de Buurt Laat op de avond, na afloop van de vergadering van de gebiedscommissie, is het weer duidelijk geworden welke initiatiefnemers de komende weken in het gebied aan de slag kunnen gaan. In de weken hiervoor zijn hun aanvragen al door de handen van gebiedsambtenaren en commissieleden gekomen, maar na vanavond hebben ze pas zekerheid. Ze kunnen van start! Of niet, als hun 14

initiatief toch niet genoeg steun kreeg. Tijdens het besluitvormingsproces dat hieraan vooraf gaat, passen de evaluatoren verschillende modes van evaluatie toe bij het vormen van hun mening. Dit zijn de evaluatieframes waarmee zij redeneren en hun argumentatie vormgeven. Instrumentaliteit, rechtvaardigheid,

en

zelfstandigheid

vormen

de

drie

hoofdlijnen

waarlangs

dit

besluitvormingsproces verloopt. Deze frames, die inductief zijn afgeleid door ervaringen bij vergaderingen en analyses van interviews, vormen ideaaltypische categorieën om de redenaties van respondenten mee te duiden. Het zijn analytische constructen van denkstijlen die het vergelijken van verschillende oordelen en overwegingen makkelijker maken. De meeste mensen die ik heb gesproken volgen daarom niet volledig een van deze drie redenatiestijlen, de werkelijkheid is vaak genuanceerder, maar het sentiment dat er achter steekt wordt wel door hen gedeeld. In het bestuurlijke frame overheerst het idee dat bewonersinitiatieven als beleidsinstrument nuttig zijn om problemen in het gebied aan te pakken. Achter het competente frame schuilt de gedachte dat bewoners het beter kunnen zonder invloed van de overheid. Daarentegen overheerst in het normatieve frame de opvatting dat de gemeenschap in het gebied iets dreigt te verliezen. Hieronder zullen deze drie frames in meer detail worden besproken. 5.1.1 Het bestuurlijke frame: Instrumentaliteit In het instrumentele frame is het hoofddoel van bewonersinitiatieven om de van tevoren vastgestelde problemen in het gebied aan te pakken. Vrijwel alle gebiedsmanagers en een enkel commissielid met een relatief lange politieke staat van dienst passen dit frame toe. Deze benadering is systematisch en probleemgericht. De hulpvraag vanuit de wijk en hoe deze vertaald is naar doelstellingen in het gebiedsplan is hierin leidend. Respondenten vragen zich af wat er mist in de straat of in de wijk en proberen dit manco vervolgens te verhelpen om hiermee de wijk te verbeteren. Binnen deze stijl van redenatie is 'meerwaarde' een vaak terugkerende term; "Je moet je er goed in verdiepen en goed kijken naar wat de meerwaarde is voor zo'n wijk" (C6). Wat deze meerwaarde precies is, is afhankelijk van de situatie in de wijk zelf. Vaak klinkt echter wel de overtuiging van respondenten door om bewoners beter van dienst te zijn; "Is dit nou iets waarvan je denkt van, 'als we dat doen is dat een aanvulling of een verbetering op het aanbod in deze specifieke wijk'?" (D1). Participatie is een mooi ideaal, maar de evaluatoren die dit frame hanteren, zoeken eigenlijk naar iets tastbaars om aan te pakken. Het creëren van meerwaarde is hier een goede oplossing voor. Als bewonersinitiatieven ingezet kunnen worden om de gevonden gebreken in wijken en buurten te verhelpen, dan is dat een mooie aanvulling op bestaande mogelijkheden. Het procesmatig creëren van meerwaarde of aanvullingen op de huidige situatie in wijken is van groot belang voor respondenten die dit frame toepassen. In de gebiedsplannen staan per wijk enkele verbeterpunten aangegeven. Dit plan dient dan ook als een bruikbare meetlat voor het beoordelen van initiatieven; "Als er activiteiten zijn die meewerken om daar resultaten in te

15

behalen, dan is dat gewoon ok. Dan kijk je nog wel naar de begroting en weet-ik-veel-wat, maar in de kern is dat gewoon prima" (D2). Het gebiedsplan is echter niet het enige ijkpunt in het proces. Meerwaarde blijft, als een wat ongrijpbare en ideale invulling van het gemis in de wijk, een cruciaal element in het vaststellen van de waarde van initiatieven; "Die drie stappen: past het in bureaucratische zin, past het in het stramien? Hoe verhoudt het zich tot beleidsplan en beleidsuitgangspunten? En wat is de x-factor/de meerwaarde? (D1). Dit brengt de systematische en instrumentele redenatie binnen dit frame goed aan het licht. Doordat het initiatief zowel aan meer algemene, professionele criteria als gedetailleerde, lokale kennis wordt getoetst (Wagenaar, 2007; Durose, 2011), kan het een gebiedsspecifieke oplossing bieden voor gebreken en problematiek die zich in de wijk openbaart. Wie deze oplossing dan precies organiseert voor wie is dan van minder belang. Natuurlijk is het een vereiste dat er bewoners bij betrokken zijn - "bewonersinitiatieven moeten gestoeld zijn op participatie, daar begint het hele verhaal" (D6) - maar dit hoeven niet per se iedere keer andere bewoners te zijn, zolang de inhoud van het initiatief zelf maar anders is. Hoewel de overheid met het ideaal van zelforganisatie geen onderscheid lijkt te maken tussen burgers (Oude Vrielink et al., 2013), denkt respondent C9 dat "[het] ongetwijfeld zo is dat het ondanks deze mooie doelstellingen niet voor iedereen bereikbaar is." Als organisatievermogen vaker bij een bepaalde groep mensen voorkomt, wordt dit niet als een onoverkomelijk probleem ervaren door deze groep respondenten. Het lijkt hen eerder onvermijdelijk, iets waar je weinig aan kan doen; "Dus het is ook heel erg accepteren dat bepaalde mensen meer energie hebben om aanvragen in te dienen en allerlei activiteiten te doen en uit te voeren en samen te doen, ja" (D2). Zolang deze ongelijkheid niet al te grote vormen aanneemt, en de initiatieven die ondernomen worden openbaar zijn, samenwerking met andere bewonersgroepen opzoeken, en resultaten opleveren, lijkt dit geoorloofd voor deze evaluatoren. Dat deze evaluatoren gericht zijn op het verbeteren van de wijk en het oplossen van problemen betekent echter niet dat zij het altijd eens zijn met de gemeente. Door in plaats van lokale kaders strikte spelregels die voor de hele stad gelden te handhaven, verkleint de gemeente de speelruimte van lokale functionarissen. Hierdoor moeten gebiedsambtenaren zich soms in bochten wringen om een initiatief toch mogelijk te maken; "Ik zit soms ook wel eens een vierkant blokje in een rond gaatje te vrotten, omdat ik geen ronde blokjes heb" (D1). Daarentegen worstelen anderen met het gebrek aan controle en het vergankelijke karakter van initiatieven. De spanning tussen enerzijds planmatige ingrepen en anderzijds lokale oplossingen blijft bij hen kriebelen: "We willen de participatie bevorderen, maar het is nog te veel een schot hagel. Als je echt iets wil bereiken, dan moet je planmatig ergens aan werken. Maar dat is ook weer lastig, want bij planmatig werken hoort regie, en het gaat er nu juist om dat die bewoners dat zelf doen" (D6). Voor deze respondenten speelt bureaucratie een ambivalente rol; de kwelling van het verlangen naar meer vrijheid én meer controle lijkt hun lotsbestemming te zijn.

16

5.1.2 Het competente frame: Zelfstandigheid Dit verlangen naar bureaucratische regie is iets wat de aanhangers van het competente frame absoluut niet delen. Hun prioriteit ligt juist bij het uitbreiden van de mogelijkheden en privileges van burgers. Aanhangers van dit frame zijn veelal hoogopgeleide dertigers en veertigers. Het creëren van een ruimte waarin bewoners zelf activiteiten kunnen ondernemen zonder al te veel tussenkomst of invloed van de gemeente is leidend in deze redenatiestijl. Volgens deze respondenten zijn bewoners zelf heel goed in staat dingen in de wijk aan te pakken; "ik denk wel dat burgers heel veel dingen beter kunnen dan de overheid" (D7). Daarvoor is het van belang dat deze actieve bewoners ideeën uit kunnen wisselen en samen kunnen werken. Participatie an sich is hiervoor niet voldoende. Actiepunten uit het gebiedsplan zijn belangrijk, maar "tegelijkertijd is het wel een sjabloon waar je alle kanten mee uit kunt" (D4). Deze groep vindt dat meer nodig is dan het oplossen van problemen. Er zullen verbindingen gezocht moeten worden tussen verschillende groepjes en organisaties, en daar kunnen initiatieven een mooie aanzet toe geven. "Participatie van bewoners op gang brengen. Maar dat is dus wat breder dan die bewonersinitiatieven. Een breed participatieproces op gang brengen, dat is eigenlijk wat ik belangrijk vind" (D7). Zonder deze gedeelde maatschappelijke ruimte kan het organisatievermogen van actieve bewoners niet tot bloei komen. De inhoud van initiatieven lijkt binnen dit frame een enigszins ondergeschikte rol te spelen aan de verbindende en activerende werking die van het initiatief uitgaat. Het versterken van deze publieke civiele sfeer is het eigenlijke doel van bewonersinitiatieven. "Ik vind het belangrijk dat je een laag creëert waarin bewoners met elkaar meer kunnen doen. En die bewonersinitiatieven zijn daarin een soort smeermiddel. Dan is het niet per se de activiteit die het doet, maar vooral dat je het doet. Dat je mensen bij elkaar brengt en samen dingen doet" (D4). Hieruit klinkt een verlangen naar het ontwikkelen van een vrijwillige gemeenschap van bewoners die zich verantwoordelijk voelen voor hun buurt. Dit verlangen vertoont overeenkomsten met dat van 'neorepublikeinse' denkers in de studie van Hurenkamp en Tonkens (2010:78-84), met het belangrijke verschil dat mijn respondenten zich juist op hun buurt richten, niet op een abstracte gemeenschap zonder gevoel van plaats. Binnen de context van participatie in het gebied streven deze functionarissen ernaar een "wijknetwerkje op [te] bouwen langzamerhand, waarin een soort idee van de participatiesamenleving schuilt" (D5). Dat sommige, relatief actieve bewoners wellicht meer organiseren dan anderen, vinden zij iets om te vieren en voor te waken. Enerzijds mag het niet zo zijn dat deze groep alles doet, maar anderzijds zijn het volgens D8 wel de "über-betrokken en overactieve bewoners" die bewonersparticipatie in de wijk aanslingeren. Een belangrijke functie van bewonersinitiatieven is immers het aanwakkeren van activiteit bij andere buurtbewoners; "Het liefst zie je natuurlijk dat

17

andere mensen dan de usual suspects, hoewel die ontzettend waardevol zijn, daarna ook de weg weten te vinden" (D5). Dit illustreert dat de verbindende waarde van initiatieven volgens deze respondent niet alleen in het verbinden van initiatiefnemers zit, maar ook in het overdragen van vertrouwen en enthousiasme aan bewoners die een hogere drempel ervaren voor het starten van een eigen initiatief. Volgens Tonkens en Verhoeven (2011:9) kom je deze usual suspects in elke wijk tegen, en belet het leggen van verbindingen met buurtbewoners dat deze voorhoede een geïnstitutionaliseerde buurtelite kan vormen die anderen kansen ontneemt. Dat deze gebiedsfunctionarissen eerder de kant van de bewoner kiezen dan die van de overheid mag nu geen verrassing meer zijn. De Rotterdammer-gerichte houding van de gemeente mag van hen in de meeste gevallen nog wel wat verder worden doorgevoerd. "Je merkt toch aan de spanning die er zit tussen enerzijds een overheid die los wil laten en dat ook heel mooi zegt, soms ook best ronkend zegt, de ruimte die moet worden gegeven, maar als puntje bij paaltje komt vindt men het heel erg moeilijk om die ruimte te geven en om los te laten en een beetje die controle ook los te laten. Als ik daar een klein beetje aan bij kan dragen door een initiatief even een steuntje in de rug te geven en dat patroon een beetje kan afbreken, al is het op een heel klein schaaltje, dan is dat nog een extra motivatie voor mij om voor te stemmen." (D4) Tegelijkertijd geeft deze groep ook aan dat deze formele bureaucratische aspecten soms ook nuttig zijn. Zonder het sociale vangnet van de gemeente zou het gebied er bijvoorbeeld heel anders uitzien. Maar ook in hun eigen rol als publieke functionarissen ondervinden ze deze dualiteit tussen starre formaliteit en ongebondenheid. "Dat formele of bureaucratische is soms een soort ballast. Maar tegelijkertijd is het ook nodig als een soort legitimatie" (D5). Op hun eigen manier worstelen ook deze respondenten met de spanningen tussen hun eigen functie en wensen en die van de gemeentelijke bureaucratie. 5.1.3 Het normatieve frame: Rechtvaardigheid Als derde hebben we de groep respondenten die niet primair problemen op wil lossen, noch het organisatievermogen wil vergroten, maar het participatiebudget vooral wil aanwenden om iedereen dezelfde kansen en mogelijkheden te bieden. Dit zijn over het algemeen respondenten die lang in het gebied wonen en ontevreden of bezorgd zijn over de lokale gemeenschap. Het gaat hen bovenal om een eerlijke behandeling van mensen in het gebied. Hierbij is het voor hen belangrijk dat er op een nette en rechtvaardige manier met gemeenschapsmiddelen wordt omgesprongen. De dienende rol van het nieuwe gebiedsbestuur (Oude Vrielink & Verhoeven, 2011:379) lijkt hen op het lijf geschreven. "Je moet altijd voor ogen houden wat de bewoners willen. Het gaat er niet om wat ik

18

zeg, maar om wat de bewoners zeggen" (C5). Hier stemt D3 mee in; "dat ik er ben voor alle bewoners van Delfshaven," dat is de voorwaarde voor hun publieke functie. Uit hun verhalen spreekt een sterk gevoel van verantwoordelijkheid voor het helpen en emanciperen van de buurt. Zwakkere buurtbewoners verdienen hierbij extra aandacht; "Ik wil wat doen voor de mensen, aan de voorkant al oplossingen kunnen aandragen om deze mensen te helpen" (C5). Hoewel alle respondenten aangeven de buurt vooruit te willen helpen, is deze groep er specifiek op uit om dat op een eerlijke en rechtvaardige manier te doen. Hun prioriteit is daarom altijd gericht op de solidaire insteek van initiatieven. Activiteiten die meer geïsoleerde buurtbewoners weer laten aansluiten bij de rest van de omgeving worden bijvoorbeeld hoog gewaardeerd. Net als activiteiten die veel verschillende mensen bereiken met bescheiden middelen. Sociale cohesie staat binnen dit frame vooral voor sociaal contacten, samenleven, en zonder conflicten met elkaar omgaan. "Om mensen te bereiken met z'n allen, voor jong en oud. Initiatieven voor een hele buurt, of dat je zegt dat gaan we met elkaar doen. Dat je weer binding krijgt met de wijk. Dan leren die kinderen weer omgaan met de ouderen, en die ouderen hebben ook weer iets met de jeugd. Ze leren van elkaar en leren ook weer met elkaar omgaan. Dat je weer respect naar elkaar kan opbrengen. Dat is soms wel een gemis." (C7) Aanvragen voor initiatieven die in hun ogen "te selectief qua publiek" (D3) zijn, worden echter met argwaan behandeld. Rechtvaardigheid herkennen deze respondenten in activiteiten die verschillende bevolkingsgroepen samenbrengen door onderlinge verschillen naar de achtergrond schuiven; "met meerdere mensen, meerdere nationaliteiten, hopelijk uit één straat, samen dingen doen" (C1). Lokale initiatieven die kloven tussen allerlei buurtbewoners dichten en onderling respect opleveren, dat zijn rechtvaardige initiatieven. Over een klein groepje bewoners dat actiever is dan andere bewoners zijn deze respondenten dan ook niet te spreken, zelfs wanneer deze overactieve bewoners activiteiten voor anderen organiseren. "Die gunnen een ander dan niet de kans, als ze zeggen van ik regel het wel want ik doe het altijd. Het is soms ook wel eens leuk als iemand dat zelf helemaal kan opzetten en aanvragen" (C7). In deze situatie lijkt hun gevoel voor gelijkheid zwaarder te wegen dan het mogelijke effect van de activiteit. Deze inschatting over de eerlijke verdeling van het gemeenschappelijke budget is gebaseerd op morele oordelen. Of dit afgeleid is van een algemeen regime van rechtvaardigheid (Boltanski & Thévenot, 1991) of juist door lokale kennis en gesitueerde morele oordelen (Durose, 2009; Asad & Bell, 2014) is ingegeven valt niet met zekerheid te zeggen. Het is echter duidelijk dat deze redenatiestijl sterk gericht is op eerlijkheid binnen een nauwe lokale gemeenschap en weinig rekening houdt met het bestaan van een meer abstracte publieke sfeer (cf. Hurenkamp & Tonkens, 2010:84).

19

Ook deze groep respondenten geeft aan op gespannen voet met de gemeente te handelen. Wellicht is dat in dit geval gedeeltelijk toe te schrijven aan de gevoelens van onvrede die enkelen ervaren. In ieder geval prefereren zij een heldere, en daardoor eerlijke, set spelregels om met aanvragen van initiatieven om te gaan. "Maar daar heb je het weer, we hebben geen spelregels gekregen waar we het op moeten beoordelen, dus eigenlijk worden we losgelaten en mag de commissie zelf bepalen of ze het toekennen ja of nee " (C1). Met het uitblijven van deze zekerheid wordt het hen lastig gemaakt om tot een oordeel te komen. Daarnaast ervaren zij het terugtrekken van de overheid soms als onwenselijk, zeker wanneer dit buurtbewoners broodnodige steun ontneemt of het hen moeilijker maakt volledig mee te doen in de gemeenschap. Qua aanvragen voor bewonersinitiatieven leidt dit volgens hen tot een hogere drempel om naar de gebiedscommissie te stappen. "Er zijn heel veel mensen die het niet goed kunnen invullen, en het ook niet duidelijk kunnen verwoorden, die niet begrijpen op welke manier je het moet aanvragen" (D3). Op deze manier draagt het nieuwe gemeentebestel bij aan de oneerlijkheid die deze respondenten in de buurt waarnemen. Door de nieuwe rol van de overheid en het ontbreken van vertrouwde en heldere inkadering van het evaluatieproces ontstaat er ook in dit geval spanning tussen de redenatiestijl en de houding van de gemeente. 5.2 Oordelen: Evaluatieframes in Actie Naast de verschillende stijlen van redenatie van commissieleden en gebiedsambtenaren, benaderen evaluatoren initiatieven ook op verschillende manieren. Dit is te zien in de houding van commissieleden tijdens vergaderingen. Sommige commissieleden stellen vrij felle en kritische vragen over aanvragen, terwijl anderen de aanvragers veel gemoedelijker en meer bemoedigend benaderen. Bovendien oordelen deze functionarissen anders over aanvragen, waarbij ze verschillende betekenissen geven aan criteria. In deze verschillen in oordeel en houding kunnen we verschillende evaluatieframes herkennen (Asad & Bell, 2014). Bij de beoordeling van aanvragen voor bewonersinitiatieven zijn de gebieden volgens een Charloisse respondent relatief vrij gelaten om zelf het evaluatieproces vorm te geven;"Vorig jaar was alles nieuw. Het was echt 'zoekt en gij zult vinden.' Je ziet ook dat er verschillende wegen bewandeld zijn en uitkomsten vervolgens uit naar voren kwamen" (C3). Als er in de context van deze evaluatie van bewonersinitiatieven binnen een jaar geen geïnstitutionaliseerde evaluatiecultuur in de gebieden is ontstaan, kunnen verschillende evaluatiepraktijken naast elkaar bestaan. Wanneer dit het geval is, zijn de evaluatieframes

volgens

Asad

en

Bell

(2014:18)

direct

gekoppeld

aan

bijpassende

evaluatiepraktijken. Cultuur is dan de directe motivator voor actie. Middels het analyseren van de oordelen

en

de

betekenissen

die

respondenten

hierbij

aan

criteria

als

kosten,

vrijwilligersvergoedingen, en openbaarheid toekennen, onderzoek ik of dit in Charlois en Delfshaven het geval is.

20

5.2.1 Delfshaven: Controleren of Aanjagen? De begroting van initiatieven is een geliefd discussiepunt van commissieleden in beide gebieden. In Delfshaven voelden enkele aanvragers zich in april zo aangevallen door de kritische vragen van commissieleden over hun budget dat zij een klacht hierover hebben ingediend bij het gebiedsbestuur. Uit interviews blijkt dat functionarissen verdeeld zijn over de ernst hiervan. Allereerst herkennen de gebiedsambtenaren deze neiging van de commissie om zich op bedragen te richten; "'Dit project levert een bijdrage aan de sociale cohesie in de buurt' is minder voer voor discussie dan een lijstje bedragen"(D1). Voor deze manager spelen de kosten echter een ondergeschikte rol aan de inhoud van de aanvraag. Bovendien zijn vrijwilligersvergoedingen voor hem acceptabel wanneer ze in perspectief worden geplaatst. "Maak je dan met een vergoeding van een paar honderd euro een initiatief al dan niet mogelijk? Ja, dat zijn afwegingen. Zeker als je dat wegzet tegen het aantal professionele uren dat er voor een vergelijkbaar resultaat in moeten" (D1). Als de aanvrager het plan goed weet te onderbouwen, zijn de extra kosten acceptabel. Hier lijkt een deel van de commissieleden het mee eens te zijn. Hun oordeel is echter afhankelijk van de intenties van de aanvrager en diens effect op andere bewoners en initiatieven. "In hoeverre is het werk voor mensen die op zoek zijn naar werk, en in hoeverre is het iemand die daadwerkelijk betrokken is bij de wijk?" (D8). In de ogen van D8 is zijn rol als commissielid helder; "Wij zijn er om bewonersinitiatieven te bevorderen." Wanneer een aanvraag het hele voortraject al succesvol heeft doorlopen, moet je daar ook vertrouwen uit putten. Volgens het competente frame dat hij aanhangt, draagt vrijwel ieder initiatief bij aan opwekken van organisatievermogen in het gebied. Daardoor is ieder initiatief in principe welkom om de buurt te verrijken. Echter zijn niet al zijn collega's die dit frame aanhangen het volledig mee eens. D7 denkt bijvoorbeeld dat ambtenaren nog te veel gewend zijn aan een groter budget; "dat ze toch op kosten wat weinig kritisch zijn." Volgens haar mag je best kritisch letten op financiële criteria, aangezien je wel met gemeenschapsgeld speelt. Deze relatief kritische stem laat zij echter zelden horen in de commissie; via emotiewerk en relationele positionering (Lamont, 2009:18; Asad & Bell, 2014:15) sluit zij zich meestal aan bij haar collega's. Dit kritische geluid laat D3, die het rechtvaardigheidsframe toepast, echter altijd horen. "Ik ben gekozen. Mensen verwachten ook van me dat ik goed op het geld let en dat zoveel mogelijk mensen profijt hebben van het geld dat we hier vergeven." Het liefst zou zij meer mogelijkheden en criteria hebben om aanvragen op te controleren. Ze voelt zich verantwoordelijk voor de eerlijke verdeling van het participatiebudget, wat geheel in lijn met het evaluatieframe neerkomt op het kritisch benaderen van aanvragers met een specifiek profiel, dat D4 als volgt omschrijft; "Als er een element van sociaal ondernemen in zit. En als het iets te veel een achtergrond heeft van nieuwe bakfietswijk-bewoners. Als dat er iets te dik bovenop ligt dan weet je dat er heel kritisch op

21

gereageerd gaat worden." De oordelen van commissieleden die zich op rechtvaardigheid richten lijken hier te botsen met de oordelen van hen die instrumentaliteit en zelfstandigheid nastreven. Voor de laatste twee is het acceptabel dat aanvragen wat vaker door een groep 'bakfietswijkbewoners' worden ingediend, zolang ze andere bewonersgroepen bij deze initiatieven betrekken. Deze redenering is bijna onbegrijpelijk wanneer je dit door de lens van het rechtvaardige frame ziet: dit soort bewoners heeft al zo veel en er zijn zo veel buurtbewoners die dit geld beter kunnen gebruiken als ze de mogelijkheid maar zouden krijgen. Uit dit narratief blijkt dat er een kloof tussen evaluatoren in Delfshaven is ontstaan. Aan de ene kant van deze kloof staan de functionarissen die het bestuurlijke en het competente frame toepassen, aan de overzijde staan zij die het normatieve frame aanhangen. Alle betrokkenen lijken zich bewust van deze tegenstelling in hun midden. "De ene persoon die voelt zich meer de waakhond van het rechtmatig besteden van die pot, en de ander, aan de andere kant van het spectrum, die voelt zich meer de aanjager en probeert die energie zo goed mogelijk op te wekken. En ja, soms staat dat een beetje op gespannen voet" (D5). Ze lijken deze situatie te accepteren en proberen er zo goed mogelijk mee om te gaan. D2 weet wat ze kan verwachten als er hoogopgeleide Hollandse 'bakfietswijk-bewoners' alleen voor de gebiedscommissie komen te staan, daarom verwerkt ze dit in het contact met aanvrager wanneer ze het advies opstelt. "Je moet gewoon bij zo'n Hollandse vrouw laten zien dat het een samenwerking is tussen verschillende partijen, en dat is wel iets dat we ons ambtelijk ook aantrekken" (D2). Evaluatoren kunnen in Delfshaven middels verschillende evaluatiepraktijken de prioriteit van hun eigen evaluatieframe nastreven. Dit houdt in dat deze frames direct actie beïnvloeden, zoals Asad & Bell (2014) ook aantroffen bij de beoordeling van debatten in de VS. In tegenstelling tot Eliasoph en Lichtermans (2003) model van cultuur gekoppeld aan collectieve groepsstijlen, zijn in dit evaluatieproces meerdere stijlen tegelijkertijd actief. Voor een vreemdeling is het hierdoor niet meteen duidelijk hoe evaluatie in deze context verloopt. De verschillende frames die evaluatoren toepassen bij het beoordelen van aanvragen bepalen hier hoe ze deze aanvragen waarderen en welke betekenis ze aan criteria geven. 5.2.2 Charlois: Openbaar of Selectief? Net als in Delfshaven is de begroting van initiatieven een punt dat tijdens vergaderingen in Charlois veelvuldig aan de orde komt. In Charlois heeft dit echter een andere reden: het budget is strikt gerantsoeneerd. Sinds de vergadering in april is het duidelijk dat het participatiefonds van de commissie dusdanig gekort is, vanwege grote uitgaven aan het einde van 2014, dat er per maand nu nog maar €23.000 te verdelen is. Door deze noodgreep is er een situatie ontstaan waarin vrijwel iedere aanvraag kritisch bekeken moet worden. "We hebben nu nog maar, omgerekend tot augustus, €23.000 per vergadering. Als we aanvragen krijgen tot €70 à €80.000 moet je een hoop mensen teleur stellen" (C1). De krapte van dit budget vergt van alle betrokkenen

22

aanpassingen. Om het evaluatieproces niet verder te laten ontsporen en de commissie op één lijn te krijgen, is er besloten voor een gebiedsbrede prioriteit te kiezen. "Vorig jaar moest een begroting redelijk zijn, dat is nu anders. [...] Dat zal niet allemaal redelijk zijn. Daarom hebben we ook prioriteiten gesteld: sociaal welzijn is in Charlois prioriteit nummer één, dus die krijgt voorrang op buitenruimte bijvoorbeeld" (C5). Hoewel commissieleden en ambtenaren hierdoor een helder maar restrictief kader hebben om binnen te werken, is de adviesfunctie van ambtenaren onder druk komen te staan. Om toch zo veel mogelijk initiatieven te kunnen steunen, zijn de commissieleden tijdens de vergadering op zoek gegaan naar werkbare compromissen. "Vooral de laatste vergaderingen hebben we wel naar de adviezen geluisterd, maar ook met de initiatiefnemers bijna handjegeklapt, gevraagd van 'joh, kan het ook met de helft?'" (C4). Ambtenaren vinden dit een ongemakkelijke situatie. Enerzijds worden relatief veel bewoners met een positief advies teleurgesteld, waardoor de tijd en inspanning die ambtenaren in de begeleiding steken geen vervolg krijgen, en anderzijds gaan commissieleden nauwelijks in op uitnodigingen van het gebiedsbestuur om zich in een eerdere fase met de aanvragen bezig te houden. C3 vraagt zich gepikeerd af waarom dit zo is; "wat maakt nou dat je zo terughoudend bent om niet eerder betrokkenheid daarbij te hebben en juist in de besluitvormingsfsase te zeggen van, 'dit is ons ding, we nemen onze verantwoordelijkheid'?" Wellicht wordt het antwoord op zijn vraag duidelijk wanneer we naar de frames kijken die commissieleden toepassen in Charlois. Vrijwel alle commissieleden die ik in dit gebied heb gesproken kunnen tot op zekere hoogte als aanhanger van het rechtvaardige frame worden ingedeeld. Een drietal van hen geeft aan kritisch te kijken naar aanvragen en en uit onvrede met de buurt commissielid te zijn geworden. Ook bezoeken zij weinig initiatieven, wat door een vicevoorzitter wordt beaamd; "Commissieleden zouden meer de wijk in moeten" (C5). We hebben hier te maken met enkele commissieleden die, om de tegenstelling uit Delfshaven te lenen, geneigd zijn te controleren in plaats van aan te jagen. Daarnaast valt op dat er een kloof tussen commissieleden is ontstaan, met enerzijds leden die strikte openbaarheid eisen van activiteiten, en anderzijds commissieleden die initiatieven met een relatief selectieve doelgroep willen toestaan wanneer dit achtergestelde bewoners kan emanciperen en weer kansen kan bieden in de samenleving. "Bijvoorbeeld een initiatief dat was gericht op Marokkaanse vrouwen die niet goed de taal spreken, thuis zitten, en die hoop je weer te stimuleren om aan het werk te gaan. Het initiatief was dat mensen les kregen kleren te naaien, en zo kan je een eigen onderneming opstarten, de Nederlandse taal leren, je wordt gemotiveerd, ja, dat vind ik niet erg in dat geval." [...] "Daarin moeten we de aanvragers niet te veel gaan leiden, die moeten daar ook eigen vrijheid houden want het zijn allemaal vrijwilligers die iets goeds willen. In dat opzicht vind ik het niet erg." (C5)

23

Een week later noemde C7 toevallig hetzelfde initiatief; "We hadden toen zo'n initiatief voor Marokkaanse vrouwen [...] Dan moet het wel gewoon voor iedereen zijn en moet er geen stempel op zitten." Eerlijkheid bestaat hierbij voor C7 uit openbaarheid en gelijke toegankelijkheid. C5 acht het juist eerlijk dat een achtergestelde groep bewoners uit hun isolement wordt gehaald en een steuntje in de rug krijgt. Dit is een fundamenteel tegengestelde visie op wat rechtvaardig is; noem het multiculturele en egalitaristische rechtvaardigheid9. De volgende uitspraak van (C1) illustreert deze egalitaristische redenatie; "Dat is ook het grote goed van participatie: je moet het samen doen. Dan moet je niet Marokkaanse of Turkse of Surinaamse aparte dingen gaan organiseren, want dan sluit je mensen buiten." Participatie is volgens hem rechtvaardig wanneer dit openbaar plaatsvindt, onafhankelijk van de behoefte van personen die met deze activiteit gesteund zouden kunnen worden. Dit interpreteren anderen als "hypocriet" (C9), in de context van andere oordelen neem ik aan, of een vorm van uitsluiting; "Als het een aanvrager met een kleur is, dan is het meteen segregatie" (C4). Selectieve hulp is in hun interpretatie van rechtvaardigheid wenselijk, aangezien de personen met de grootste noodzaak daarmee geholpen kunnen worden. Voorlopig kan C3, een gebiedsmanager, uitsluitsel bieden; "Dat kan, maar dan mag het niet zo zijn dat er bij wijze van spreken een hek om die doelgroep gaat en dat iemand anders buitengesloten wordt." Dit lijkt een praktische oplossing voor een diepgaand misverstand. Interpretatie van de situatie in Charlois wordt gecompliceerd door het gelimiteerde participatiebudget en tegenstrijdige interpretaties van rechtvaardigheid door commissieleden. Door de strenge kaders rond dit noodbudget kan er een tijdelijke gedeelde evaluatiecultuur zijn ontstaan, maar dit acht ik niet waarschijnlijk. Er lijkt geen overeenstemming over toe te passen criteria en praktijken ontstaan (cf. Asad & Bell, 2014). Wel lijken verschillende interpretaties van rechtvaardige evaluatieframes te botsen in de commissie. Dit kan zijn ontstaan doordat deze commissieleden veel om hun buurt en eigen lokale of etnische gemeenschap geven, maar niet zoveel om die van andere commissieleden (Hurenkamp & Tonkens, 2011:84). In ieder geval is in Charlois geen evaluatieve groepscultuur ontstaan (Eliasoph & Lichterman, 2003) waarin het meteen duidelijk is welke waarden en praktijken evaluatie sturen.

6. Conclusie In dit interpretatieve onderzoek naar de beoordeling van aanvragen voor bewonersinitiatieven is de 9

24

Deze tegenstelling doet denken aan de posities van Rawls (1971) en Nozick (1974). Rawls's theorie van rechtvaardigheid is gebaseerd op de nood van de meest behoeftige persoon op dat moment. Nozick is niet geïnteresseerd in de verdeling op dit moment, en acht een situatie rechtvaardig wanneer het proces om naar die situatie te komen eerlijk is verlopen. Nozick stelt dat herverdeling van middelen alleen rechtvaardig is wanneer een eerdere onrechtvaardigheid wordt teruggedraaid. Rawls bouwt het argument dat elke situatie waarin niet gestreefd wordt naar een gelijke verdeling onrechtvaardig is. Beide mannen hebben een aardige carrière opgebouwd met het weerleggen van elkaars argumenten; geen van beide heeft ooit zijn standpunt substantieel aangepast.

bijdrage van evaluatieframes (Asad & Bell, 2014) aan het evaluatieproces in de Rotterdamse gebieden Charlois en Delfshaven geanalyseerd. Tegen de achtergrond van de bestuurlijke overgang van deelgemeentes naar gebiedscommissies is de introductie van participatiefondsen in deze gebieden te zien als een nieuwe stap in de richting van een participatiesamenleving waarin bewoners meer mogelijkheden krijgen om hun omgeving vorm te geven. Binnen de context van deze gebieden richt deze studie zich op het evaluatieproces (Lamont, 2012) en de rol die gebiedsambtenaren en gebiedscommissieleden hier als civic entrepreneurs gewapend met lokale kennis in spelen (Durose, 2011). Aan de hand van observaties bij vergaderingen en interviews met evaluatoren is in het voorjaar van 2015 een kwalitatieve studie uitgevoerd. Uit deze gegevens van de lokale evaluatiecultuur zijn drie evaluatieframes - cognitieve kaders of redenatiestijlen waarmee evaluatoren betekenis geven aan bewonersparticipatie - inductief afgeleid en gekoppeld aan lokale evaluatiepraktijken om te achterhalen hoe en waarom zij tot hun oordelen komen. Deze drie evaluatieframes zijn bestuurlijke instrumentaliteit, competente zelfstandigheid, en normatieve rechtvaardigheid. In het frame van bestuurlijke instrumentaliteit wordt bewonersparticipatie gezien als aanvulling op bestaande mogelijkheden om gebreken in wijken aan te vullen. Dit wordt veelal door gebiedsambtenaren toegepast om doelstellingen uit het relevante gebiedsplan te behalen. Met het frame van competente zelfstandigheid streven bewoners naar het versterken van de civiele sfeer in het gebied door participatie in alle vormen te stimuleren. Deze groep hoogopgeleide bewoners probeert hiermee de grenzen van de participatiesamenleving op te rekken en zodoende meer ruimte te scheppen voor zelfbeheer. Daarnaast pogen bewoners middels het frame van normatieve rechtvaardigheid het participatiebudget eerlijk over de gebiedsbevolking te verdelen. Deze bewoners zijn kritisch op buurtelites en wat in hun ogen het verkwisten van gemeenschapsgeld is. In beide gebieden geven deze frames vorm aan lokale evaluatiepraktijken waarmee de aanvragen voor bewonersinitiatieven beoordeeld worden. Met deze studie is een nuttige bijdrage geleverd aan de literatuur rond de ontluikende participatiesamenleving en de verschillende manieren waarop bewonersinitiatieven betekenis krijgen en geven aan hun omgeving (cf. Tonkens & Verhoeven, 2011; Oude Vrielink et al., 2013). Naar mijn weten is dit een van de eerste diepgaande studies naar de evaluatie van bewonersinitiatieven door Rotterdamse gebieden. Tijdens het veldwerk zoemden wel verhalen rond van andere lopende onderzoeken; die zullen waarschijnlijk binnenkort gepubliceerd worden. Daarnaast biedt deze studie een verdieping van de betekenis die frontlijnfunctionarissen - inclusief de leden van gebiedscommissies, al is het in bescheiden capaciteit - aan hun werk en omgeving geven (Lipsky, 1980; Durose, 2009; 2011). In het vervolg is het interessant om te onderzoeken in hoeverre de bevindingen van deze case-studie generaliseerbaar zijn naar andere situaties en contexten. Bovendien vormt deze studie een welkome toevoeging aan de groeiende literatuur van sociologische (e)valuatiestudies (Lamont, 2009; 2012; Asad & Bell, 2014). Zoals Asad en Bell (2014:22) aangeven, zijn meer etnografische case studies vereist om te verkennen hoe deze

25

processen op micro-niveau in verschillende contexten verlopen. Tijdens het onderzoeksproces ben ik veel meer complicaties en vertragingen tegengekomen dan ik had verwacht. Het grootste punt was het maken van afspraken met gebiedsambtenaren en commissieleden. Op basis van ervaringen met eerdere onderzoeken dacht ik per email al genoeg contacten te kunnen leggen, maar dit bleek absoluut niet waar te zijn. Pas toen ik iedereen persoonlijk begon te benaderen, begon mijn agenda vol te lopen met afspraken. Dit had natuurlijk weer consequenties voor de methode voor het nemen van mijn steekproef, iets wat in dit soort kwalitatieve studies ongetwijfeld vaker tijdens het onderzoek moet worden aangepast. Daarnaast herinnerden de twee telefonische interviews mij aan mijn haat/liefde verhouding met deze methode; het is buitengewoon praktisch, maar je mist hierdoor zoveel extra indrukken en informatie. Als laatste, de maatschappelijke waarde. Ik hoop dat iedereen die ik heb gesproken deze studie in ieder geval met plezier doorbladert en daarna wellicht met een iets andere kijk aanvragen en bewonersinitiatieven benadert. Ik hoop ook dat via hun verhalen duidelijker wordt hoe functionarissen aan de lokale grenzen van de overheid omgaan met de Januskop van het participatiebeleid, dat nieuwe mogelijkheden en ruimtes opent, maar net zo vaak frustraties opwerpt. Op een gemeentelijk of bestuurlijk niveau biedt deze studie bruikbare inzichten voor ambtenaren die ver van het dagelijks leven in de gebieden verwijderd zijn. Bovendien kan deze studie bewoners van dienst zijn die een initiatief willen starten en nieuwsgierig zijn naar wat hen te wachten staat. Ik wens hen in ieder geval veel succes en een goede voorbereiding tot het moment dat ook zij voor de gebiedscommissie staan om hun ideeën te realiseren.

Bibliografie Asad, A. L. & Bell, M. C. (2014). Winning to Learn, Learning to Win: Evaluative Frames and Practices in Urban Debate. Qualitative Sociology, 37(1), pp 1-26 Baetens, T. (2013). De Ambtenaar als Frontlijnwerker: Het Verbinden van Arena's als Nieuwe Manier van Werken. Academie voor Overheidscommunicatie, april 2013, pp 1-4 Becker, H. (1982). Art Worlds. Berkeley, CA: University of California Press Boltanski, L. & Thévenot, L. (1991[2006]). On Justification: Economies of Worth. Princeton, NJ: Princeton University Press Bourdieu, P. (1993). The Field of Cultural Production: Essays on Art and Literature. New York, NY: Columbia University Press Durose, C. (2009). Front-Line Workers and Local Knowledge: Neighborhood Stories in Contemporary UK Local Governance. Public Administration, 87(1), pp 35-49 Durose, C. (2011). Revisiting Lipsky: Front-Line Work in UK Local Governance. Political Studies,

26

59(4), pp 978-995 Eliasoph, N. & Lichterman, P. (2003). Culture in Interaction. American Journal of Sociology, 108(4), pp 735-794 Geertz, C. (1973). Thick Description: Towards an Interpretive Theory of Culture. In C. Geertz (Ed.), The Interpretation of Cultures, pp 3-32. New York, NY: Basic Books Gemeente Rotterdam (2013a). Beleidslijn Gebiedscommissies 2014. Verkregen op 9 maart, 2015, van http://www.rotterdam.nl/Griffie/Document/BmR14plus/Nieuwsbericht/ BeleidslijnGebiedscommissies2014.pdf Gemeente Rotterdam (2013b). Verordening op de Gebiedscommissies 2014. Verkregen op 23 mei, 2015, van http://www.rotterdam.nl/Griffie/Document/BmR14plus/toevoeging %20site%2018%20juli%202013/Verordening%20op%20de%20gebiedscommissies %202014%20def.pdf Gemeente Rotterdam (2014a). Nadere Regels Bewonersinitiatieven Rotterdam. Verkregen op 12 april, 2015, van https://www.opzoomermee.nl/media/pdf/Nadere-regelsbewonersinitiatieven.pdf Gemeente Rotterdam (2014b). Gebiedsplan Charlois 2014-2018. Verkregen op 16 april, 2015, van http://www.rotterdam.nl/Gebiedscommissies/GC%20Charlois/Gebiedsplan/Gebiedsplan %20Charlois.pdf Gemeente Rotterdam (2014c). Gebiedsplan Delfshaven 2014-2018. Verkregen op 14 april, 2015, van http://www.rotterdam.nl/Gebiedscommissies/GC%20Delfshaven/Gebiedscommissie %20Delfshaven/GebiedsplanDelfshaven-DEF.pdf Goffman, E. (1974). Frame Analysis: An Essay on the Organisation of Experience. New York, NY: Harper & Row Hajer, M. (2003). Policy Without Polity? Policy Analysis and the Institutional Void. Policy Sciences, 36(2), pp 175-195 Hurenkamp, M. & Tonkens, E. (2011). De Onbeholpen Samenleving: Burgerschap in het Begin van 21e Eeuw. Amsterdam, NL: Amsterdam University Press Lamont, M. (2009). How Professors Think: Inside the Curious World of Academic Judgment. Cambridge, MA: Harvard University Press Lamont, M. (2012). Towards a Comparative Sociology of Valuation and Evaluation. Annual Review of Sociology, 38(1), pp 201-221 Lamont, M., Beljean, S. & Clair, M. (2014). What is Missing? Cultural Processes and Causal Pathways to Inequality. Socio-Economic Review, 12(1), pp 573-608 Latour, B. (1987). Science in Action: How to Follow Scientists and Engineers Through Society. Cambridge, MA: Harvard University Press Leadbeater, C. & Goss, S. (1998). Civic Entrepreneurship. London, UK: DEMOS Lipsky, M. (1980[2010]). Street-Level Bureaucracy: Dilemma's of the Individual in Public

27

Services. New York, NY: Russell Sage Foundation Ministerie van VROM (2008). Charter Krachtwijkenaanpak Rotterdam. Verkregen op 2 juni, 2015, van https://www.rijksoverheid.nl/bestanden/documenten-enpublicaties/convenanten/2008/06/23/charter-rotterdam/charterrotterdam1.pdf Nozick, R. (1974). Anarchy, State, and Utopia. New York, NY: Basic Books Oude Vrielink, M. & Verhoeven, I. (2011). Burgerinitiatieven en de Bescheiden Overheid. Beleid en Maatschappij, 38(4), pp 377-387 Oude Vrielink, M., Verhoeven, I. & Wijdeven, T. van de (2013). Meedoen met de Overheid? Over de Stille Beleidspraktijk van de Doe-Democratie. Bestuurskunde, 22(2), pp 13-22 Patton, M. (1990). Qualitative Research and Evaluation Methods. London, UK: Sage Platform 31 (2009a). Kennisbank: Rotterdam West. Verkregen op 16 mei, 2015, van http://kennisbank.platform31.nl/pages/27655/Rotterdam-West.html Platform 31 (2009b). Kennisbank: Rotterdam Oud Zuid. Verkregen op 15 mei, 2015, van http://kennisbank.platform31.nl/pages/27648/Rotterdam-Oud-Zuid.html Rawls, J. (1971). A Theory of Justice. Cambridge, MA: Harvard University Press Schinkel, W. (2012). Van Bestuur naar Zelfbestuur: Overheid, Burger, en Zelforganisatie. In RLI (Ed.), Toekomst van de Stad, pp 10-14. Den Haag: Raad voor Leefomgeving en Infrastructuur Swidler, A. (1986). Culture in Action: Symbols and Strategies. American Sociological Review, 51(1), pp 273-286 Taylor, M. (2007). Community Participation in the Real World: Opportunities and Pitfalls in New Governance Spaces. Urban studies, 44(2), pp 297-317 Tonkens, E. & Verhoeven, I. (2011). Bewonersinitiatieven: Proeftuin voor Partnerschap tussen Burgers en Overheid. Een Onderzoek naar Bewonersinitiatieven in de Amsterdamse Wijkaanpak. Amsterdam, NL: Universiteit van Amsterdam/Stichting Actief Burgerschap Wagenaar, H. (2007). Governance, Complexity, and Democratic Participation: How Citizens and Public Officials Harness the Complexities of Neighborhood Decline. The American Review of Public Administration, 37(1), pp 17-50 Yanow, D. (2004). Translating Local Knowledge at Organisational Peripheries. British Journal of Management, 15(1), pp 9-25

28