Otra vez el absurdo impuesto por el uso diferencial del espacio

Otra vez el absurdo impuesto por el uso diferencial del espacio aéreo y terrestre municipal Por Andrés Chambouleyron y María Fernanda Viecens Introducción En mayo de 2000 la Federación Argentina de Municipios presentó un proyecto de Ley al Congreso que sustituye el artículo 39 de la Ley de Telecomunicaciones 19.798 a los fines de introducir un gravamen a modo de derecho de ocupación por el uso diferencial del espacio público aéreo y subterráneo; éste sería cobrado por las municipalidades, comunidades y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. En agosto de 2001 el Congreso sancionó el Proyecto de Ley N° 25.464 que imponía como límite para el gravamen el 2% del monto de la facturación bruta de las empresas por el uso del espacio público aéreo y el 1% por el uso del espacio público subterráneo. Además, se estableció que las empresas no podían trasladar a sus clientes el pago de estos derechos. En septiembre de 2001 mediante el Decreto 1194/2001 el Poder Ejecutivo vetó el citado proyecto con las siguientes argumentaciones: 1. Se viola lo establecido en el pliego de privatización de ENTEL (Decreto 62/90), lo que puede generar el riesgo de que se reclamen a la Nación los importes devengados. 2. Se cuestiona el porqué una ley nacional debe autorizar un gravamen municipal. 3. Se establezca o no la prohibición de trasladar el costo a los usuarios, redundará siempre en el encarecimiento del servicio telefónico porque los precios telefónicos están por debajo del máximo permitido y fluctúan por lo que las empresas encarecerán el servicio encareciendo el servicio o retrasando las rebajas esperadas. 4. El Proyecto de Ley va contra el régimen general de coparticipación federal de impuestos.

5. Se crean desigualdades entre ciudades grandes y pequeñas en detrimento de las últimas. 6. Debe ser tenido en cuenta lo establecido en el Decreto 62/90 el cual estableció que con excepción del impuesto a las ganancias, todos los demás impuestos, tasas y contribuciones a que puedan estar sujetas las empresas serán considerados como costos a los efectos del cálculo de las tarifas. El tema hoy está siendo nuevamente tratado por el Congreso. A continuación se presenta un cálculo de la presión tributaria indirecta de tres tecnologías potencialmente sustitutas como la telefonía fija, la móvil y la T.V. por cable. Se concluye haciendo una dura crítica a la idea de imponer un nuevo gravamen a la telefonía fija Cálculo de la carga tributaria indirecta El concepto de carga tributaria aquí utilizado corresponde al peso de los distintos impuestos indirectos y tasas que recaen sobre la venta de servicios del sector, expresado en proporción del precio neto de impuestos indirectos y tasas que recaen sobre el sector. Se dejan de lado los efectos originados por el régimen de aportes patronales, los impuestos directos, así como aquellos impuestos indirectos que afectan al sector vía el encarecimiento de los insumos utilizados en la producción y que en general no son discriminatorios. También, se han debido dejar de lado los efectos ocasionados por aquellas tasas que no se aplican de manera proporcional a las ventas, ya que los mismos dependerán de cada caso particular. La carga tributaria se define como la diferencia entre el precio que paga el consumidor y el precio que recibe el productor, en porcentaje de este último [(PC – PP) / PP]*100. Si llamamos PP al precio de productor o precio neto de impuestos indirectos y tasas que recaen sobre el sector, tenemos que:

Y = (1 + t d) PP

donde td es la alícuota global de los impuestos aplicados por “dentro”1, ya sea que se discriminen o no en la factura,2 e Y corresponde al precio que constituye la base imponible de los impuestos que se aplican por fuera, de esta manera se tiene: PC = (1 + t f) Y donde tf es la suma de las alícuotas de los impuestos aplicados por fuera, y PC el precio final que paga el consumidor.3 Es posible entonces definir la carga tributaria en porcentaje del precio de productor como: CT(PP) = [(PC – PP) / PP]*100 = {[td PP + tf Y] / PP}*100 Telecomunicaciones En el caso de las telecomunicaciones, los impuestos indirectos nacionales que inciden sobre el sector son el Impuesto al Valor Agregado (IVA) para la telefonía fija e Internet, mientras que la telefonía móvil se ve alcanzada también por un Impuesto Interno del 4%. Además, ambos servicios son alcanzados por la Tasa de Control, Fiscalización y Verificación (TCFV) y por la contribución para el Servicio Universal (SU). Por otra parte, el único impuesto indirecto provincial que recae sobre el sector es el Impuesto sobre los Ingresos Brutos (IIBB), mientras que a nivel municipal se aplica la Tasa de Comercio, Industria y Servicios (CIS)4 la que, dependiendo de la manera en que se encuentra legislada5, funciona a manera de un impuesto indirecto. De los impuestos mencionados el único que se aplica "por fuera" es el IVA, por lo que el resto de los gravámenes, independientemente de si se detallan o no en la factura, integran la base imponible del IVA. El cuadro1 y 2 muestra los valores que asumen

1

Se dice que un impuesto se aplica por “dentro” cuando la base imponible del mismo contiene el monto a pagar por el impuesto, un ejemplo de este impuesto es el Impuesto a los Ingresos Brutos. En cambio, un impuesto se aplica por “fuera” cuando la base imponible del mismo no incluye el monto a pagar en concepto de impuesto. El IVA pertenece a esta última clase.

2

Usualmente estos impuestos no se discriminan en la factura, sin embargo desde hace un tiempo se observa que los prestatarios de los diferentes servicios públicos proceden a detallar en la factura el efecto derivado de aumentos en las alícuotas de este tipo de impuestos. En las tablas que se presentan a continuación, PP corresponde al “precio sin impuestos”, Y al “subtotal gravado” y P C al “precio final”. En algunos municipios esta tasa toma el nombre de Tasa de Seguridad e Higiene.

3

4

estos impuestos y tasas en un conjunto de ciudades para la telefonía fija y móvil respectivamente.

Cuadro 1: Impuestos indirectos que recaen sobre la Telefonía Fija Localidad

Provincial

Municipal

IIBB

CIS

Nacional TCFV

SU

IVA

Capital Federal Córdoba

3.0%

----

0.5%

1.0%

Consumidor final 21.0%

Responsable inscripto 27.0%

6.0%

0.60%

0.5%

1.0%

21.0%

27.0%

Mendoza

3.0%

Fijo

0.5%

1.0%

21.0%

27.0%

Río Cuarto

6.0%

1.00%

0.5%

1.0%

21.0%

27.0%

Rosario

3.5%

0.65%

0.5%

1.0%

21.0%

27.0%

Villa María

6.0%

1.50%

0.5%

1.0%

21.0%

27.0%

Fuente: IERAL de Fundación Mediterránea.

Cuadro 2: Impuestos indirectos que recaen sobre la telefonía Móvil Localidad

Provincial

Municipal

IIBB

CIS

Nacional Interno

TCFV

SU

IVA

Capital Federal Córdoba

4.5%

----

4.0%

0.5%

1.0%

Consumidor final 21.0%

Responsable inscripto 27.0%

6.0%

0.50%

4.0%

0.5%

1.0%

21.0%

27.0%

La Plata

3.5%

0.80%

4.0%

0.5%

1.0%

21.0%

27.0%

Mendoza

3.0%

Fijo

4.0%

0.5%

1.0%

21.0%

27.0%

Río Cuarto

6.0%

1.00%

4.0%

0.5%

1.0%

21.0%

27.0%

Rosario

3.5%

0.65%

4.0%

0.5%

1.0%

21.0%

27.0%

Villa María

6.0%

1.50%

4.0%

0.5%

1.0%

21.0%

27.0%

Fuente: IERAL de Fundación Mediterránea.

El cuadro 3 y los gráficos 1 y 2 presentan la carga tributaria agregada del sector de telefonía fija que rige hoy, para consumidores y empresas, y la que regiría si finalmente se introduce el nuevo gravamen municipal. Cabe destacar que los valores se

5

Por medio de pagos fijos o en función de la facturación.

expresan como porcentaje del precio recibido por el productor; por ejemplo, de un precio igual a 100 que recibe el productor en la ciudad de Córdoba, se paga 38.19 de impuestos en el grupo de clientes de empresas.

Cuadro 3: Carga tributaria sobre Telefonía Fija como porcentaje del precio de productor (*) Ciudad

Consumidor

Consumidor con

Responsable

R.I. con

gravamen

inscripto

gravamen

Río Cuarto

32.24

35.19

38.79

41.89

Córdoba

31.66

34.59

38.19

41.26

Rosario

28.24

31.02

34.60

37.52

Mendoza

26.70

29.41

32.98

35.82

Capital

26.70

29.41

32.98

35.82

(*)[(PC – PP)/ PP]*100 Fuente: IERAL de Fundación Mediterránea.

Gráfico 1: Carga tributaria sobre la telefonía fija con y sin el nuevo gravamen, por ciudad, consumidor final.

Capital

26.70

Mendoza

26.70

29.41 29.41

28.25

Rosario

31.02 31.66

Córdoba

34.59

32.24

Río Cuarto

con gravamen

sin gravamen

35.20

Gráfico 2: Carga tributaria sobre la Telefonía Fija con y sin el nuevo gravamen, por ciudad, responsable inscripto.

Capital

32.98 35.83

Mendoza

32.98 35.83 34.61 37.52

Rosario

38.19 41.27

Córdoba

38.80 41.90

Río Cuarto

con gravamen

sin gravamen

Comparación de la imposición indirecta entre sectores por ciudades y provincias Los siguientes cuadros muestran un análisis comparativo de la carga tributaria indirecta sobre la telefonía fija (antes y después del nuevo impuesto) con el sector de telefonía móvil que en principio no sería objeto de este gravamen y con el de T.V. por cable.

La comparación con la T.V, por cable se fundamenta en que ambos son

potenciales (o actuales) sustitutos. Otro aspecto para ser destacado es que tanto la telefonía fija como la T.V. por cable realizan un uso diferencial del espacio del dominio público y éste último sector no está siendo considerado para la aplicación del gravamen. Los gráficos 3 y 4 muestran las cargas comparadas de los sectores y de la telefonía fija con y sin el nuevo gravamen, para clientes consumidores y empresas. Nuevamente los valores se expresan como porcentaje del precio del productor.

Gráfico 3: Carga tributaria entre sectores y telefonía fija con y sin nuevo gravamen como porcentaje del precio del productor (Consumidor Final) 40 30 20 10 0

Córdoba

Capital

Rosario

Mendoza

Rio Cuarto

Telefonía fija

31.66

26.7

28.24

26.7

32.24

Telef. Fija con gravamen

34.59

29.41

31.02

29.41

35.19

telefonía móvil

36.05

33.16

32.66

31.06

36.79

T.V. por cable

25.38

21

23.03

24.74

22.22

Gráfico 4: Carga tributaria entre sectores y telefonía fija con y sin nuevo gravamen como porcentaje del precio del productor (Responsable inscripto) 50 40 30 20 10 0

Córdoba

Capital

Rosario

Mendoza

Rio Cuarto

Telefonía fija

38.19

32.98

34.61

32.98

38.79

Telef. Fija con gravamen

41.26

35.82

37.52

35.82

41.89

telefonía móvil

42.57

39.54

39.02

37.34

43.35

T.V. por cable

25.38

21

23.03

24.74

22.22

Conclusiones La principal característica del tratamiento tributario dado al sector de telecomunicaciones se encuentra ligada a la alta presión proveniente de los impuestos indirectos que gravan sus ventas. Cuando se trata de tributos generales a las ventas ello no resulta tan problemático desde el punto de vista de la eficiencia económica, pues

todos los bienes y servicios normalmente son gravados con iguales alícuotas, con lo que no se producen distorsiones en los precios relativos. En cambio, cuando se trata de impuestos indirectos selectivos o específicos sobre las ventas sí existen problemas de eficiencia, pues luego de la aplicación del impuesto los consumidores prefieren relativamente menos los bienes y servicios ahora gravados (efecto sustitución). Este caso es común en el sector de telecomunicaciones, sobre el cuál se aplican varios impuestos selectivos (en los tres niveles de gobierno), tales como los impuestos internos sobre celulares, la tasa de servicio universal, la tasa de control6 y alícuotas diferenciales en el IVA, IIB y CIS7. Peor aún, estos gravámenes producen distorsiones en tecnologías sustitutas como son la telefonía inalámbrica, la fija y la TV por cable. Estas asimetrías y según muestra el gráfico comparativo, crean distorsiones de consumo que sesgan la inversión hacia sectores relativamente menos gravados como la TV por cable en detrimento de las otras dos cuando tecnológicamente dicho sesgo no tendría justificación. No está claro cuáles son los argumentos utilizados por los legisladores para la aplicación del nuevo gravamen municipal. Se ha mencionado que se correspondería con una corrección a la generación de externalidades negativas por parte del sector. En este caso, el error conceptual consistiría en pretender gravar a las empresas de telecomunicaciones en función de su facturación, cuando la supuesta externalidad sería causada por los insumos utilizados (cables, postes etc.) y no por las ventas del sector. En todo caso, podría justificarse alguna tasa por ocupación del espacio aéreo a través de montos fijos aplicados en función de los postes, metros de cable y antenas instalados en cada municipio, y siempre que existan ciertos límites a dicha capacidad de imposición y no suponga exacciones no previstas en los respectivos contratos de privatización y marcos regulatorios. Es decir, que se aplique sin afectar la seguridad jurídica de los inversores. Por ejemplo, que se apliquen una vez concluido el período previsto en los contratos de privatización, al redefinir las reglas de juego futuras para los inversores actuales y futuros.

6

Aplicada por el gobierno nacional para financiar el ente regulador.

7

La diferencia entre la alícuota que se aplica sobre telecomunicaciones y la general constituye un gravamen selectivo, aún cuando se trate del IVA, IIB y CIS.

Vale aclarar que uno de los factores que explica en mayor medida la proliferación de impuestos selectivos sobre las ventas de sectores como el de telecomunicaciones, es el hecho que se trata de tributos de recaudación segura, con mínimos esfuerzos de administración tributaria, pues descansan en la capacidad de cobro de las empresas prestadoras de servicios de utilidad general. Sin embargo este hecho refleja la incapacidad en la gestión de cobranza que muestran los organismos fiscales de los distintos niveles de gobierno y no puede de ninguna manera justificar la aplicación reiterada de un tipo de imposición que resulta altamente distorsiva e injustificada desde el punto de vista económico.